§ 7. Публичные образования как субъекты гражданских правоотношений

7.1. Гражданская правосубъектность государства и государственных (муниципальных) образований

Публичные образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), их структур­ные подразделения, выполняя, как правило, публичные задачи, об­ладают вместе с тем гражданской правосубъектностью, обеспечи­вающей реализацию ими интересов и потребностей, которые отно­сятся к гражданскому праву.

Субъектом Российской Федерации может выступать республика, край, область, город федерального значения, автономная область, ав­тономный округ, а также городское, сельское поселение и иное муни­ципальное образование (п. 1 ст. 124 ГК РФ).

Муниципальными образованиями являются городские или сельские поселения, муниципальные районы, городские округа ли­бо внутригородские территории города федерального значения (ст. 2 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации»^[62]).

Приобретение и осуществление прав и обязанностей от имени муниципальных образований допускается для органов местного са­моуправления (например, главы местных администраций), если они действуют в границах своей компетенции, которая определена акта­ми, устанавливающими их статус (п. 2 ст. 125 ГК РФ).

Выступая в качестве коллективных образований, они имеют все признаки субъектов гражданского права:

— организационное единство, которое характеризует коллек­тивное образование как единое целое, обладающее четко определен­ной структурой построения, наличие органов с установленной компе­тенцией и подчиненных подразделений;

— обособленность имущества проявляет себя в наличии права государственной собственности у Российской Федерации (федеральная собственность) и субъектов Российской Федерации (собственность субъектов Российской Федерации), а также права муниципальной соб­ственности у муниципальных образований (ст.214, 215 ГК РФ);

— признак ответственности по собственным обязательствам (ст.

Публичные образования составляют особую автономную группу участников гражданских правоотношений, с присущими только им особыми свойствами — объединены единой территорией и концен­трируются в единой государственной системе. Наряду с этим каждый из них в данной единой системе структурно обособляется и принима­ет участие в гражданском обороте от своего имени и самостоятельно отвечает по своим обязательствам тем имуществом, которое имеется у него на праве собственности.

Введение Российской Федерации, субъектов Российской Феде­рации и муниципальных образований в ряд участников гражданских правоотношений означает, что они обязаны соблюдать основные начала гражданского законодательства, стержневое значение среди которых отведено принципу равенства участников регулируемых гражданским законодательством отношений.

Следовательно, правоспособность государства следует назвать целевой — она следует из такой функции носителя публичной вла­сти, которая в интересах всего общества выполняется государством.

Государство принимает участие в гражданском обороте не само по себе, а посредством своих государственных органов, исполняю­щих функции представителя его интересов в подконтрольных ему областях деятельности.

7.2. Формы участия государства в гражданском обороте

Прямое участие государства осуществляется посредством вхож­дения в оборот органов государственной власти, действующих не в качестве юридических лиц, а в качестве законных представителей государства, от его имени, не выходя за пределы своей компетенции.

Допускается выступление в гражданском обороте от имени государства как исполнительным, так и представительным органам Российской Федерации, а также соответствующим им органам гос­ударственных и муниципальных образований. Отдельные случаи могут быть предусмотрены законодательством, когда допускается выступление от имени государства по его специальному поручению любым лицам — государственным, муниципальным органам, юри­дическим и физическим лицам.

Государство опосредованно принимает участие в гражданском обороте через вступление в него юридических лиц, которые созданы государством, действуют от собственного имени и приобретают пра­ва и обязанности, чтобы достичь цель, поставленную им государ­ством в учредительных документах.

Не принимая во внимание, что независимость подобных юри­дических лиц как субъектов гражданского права весьма формальна, государство, оставаясь собственником их имущества, вправе кон­тролировать их деятельность как через координирование некоторых категорий сделок с имуществом, так и назначая определенных лиц в органы их управления.

Участие государства в качестве собственника в гражданском обороте осуществляется посредством уполномоченных на то государ­ственных органов, при помощи которых оно приобретает, осуществ­ляет и прекращает право собственности на свое имущество:

— государственные и муниципальные органы по управлению имуществом, которые возглавляет Росимущество (осуществляют пе­редачу имущества унитарным предприятиям и контроль за его ис­пользованием, могут внести имущество в уставный капитал хозяй­ственного общества, арендовать и т. п.);

— государственные и муниципальные фонды имущества, кото­рые возглавляет Российский фонд федерального имущества (получе­ние дохода от сделок с имуществом).

Не запрещено участие государства в любых сделках, кроме тех, которые для него не предусмотрены: оно не может быть потребите­лем, предпринимателем, наследодателем и т. п. Имеются сделки, сто­роной которых, как правило, является государство: приватизация го- симущества; осуществление финансирования и кредитования при ка­питальном строительстве предприятий; оказание краткосрочной фи­нансовой поддержки в перестройке производства; выступление га­

рантом в обязательствах на федеральные нужды; заключение сделок с применением природных ресурсов; участие в эмиссии и обращении государственных ценных бумаг.

Рассматривая государство и муниципальные образования в ка­честве субъекта ответственности, надо видеть отличие договорной и внедоговорной гражданско-правовой ответственности государства.

Во взаимоотношениях, в которых сделки исполняют публичные субъекты, работает принцип имущественной ответственности «каж­дого за себя»: федерация, ее субъекты, муниципалитеты не несут от­ветственности по обязательствам друг друга. Исключается их ответ­ственность и по обязательствам юридических лиц, которые ими со­зданы. Из этих правил существуют следующие изъятия:

— Российская Федерация, ее субъекты или муниципальные обра­зования субсидиарно отвечают по долгам своих казенных предприятий;

— публичные субъекты субсидиарно отвечают по долгам со­зданных ими учреждений.

Внедоговорная ответственность государства. Вред, который причиняется лицу вследствие осуществления государственными ор­ганами незаконных действий, в том числе, издания акта, несоответ­ствующего законодательству, должен быть возмещен из соответ­ствующей казны.

Вред, который причинен гражданину в результате незаконного осуждения, привлечения к уголовной ответственности, заключения под стражу, подписки о невыезде, ареста или исправительных работ, должен быть возмещен из соответствующей казны даже при отсут­ствии вины должностных лиц правоохранительных органов, а в иных обстоятельствах — по общим правилам о деликтной ответственности.

В качестве ответчика, когда в суд предъявляется иск о возме­щении такого вреда, выступает казначейство Российской Федерации и надлежащие финансовые органы на местах.