<<
>>

Властеотношения в механизме имперского государства в России

На основе имеющихся суждений о легитимации государственной власти исследуем политико-правовые отношения публичной власти и населения по территории, причем последние ранее обозначены как «национально-этнический» и «территориально­региональный» компоненты империи (подразумевается правилами русского языка, что в сложносоставных словах определяющей их смысл выступает вторая часть).

Представляется, что именно в реализации государственной власти происходит

геополитическое, организационно-правовое и структурно-управленческое укрепление основ государства. Появление на рубеже XX - XXI вв. коллективных трудов и монографий[100], развивающих содержательно-концептуальные подходы в данной проблематике, позволяет включаться в научную дискуссию на качественно новом уровне.

Понимание имперской парадигмы в государственно-правовой системе России включает в себя анализ оформления государственного аппарата в центре и на местах в условиях феодального государственного механизма и абсолютизма, что, соответственно, будет характеризоваться сущностью властеотношений типа «империя- регион» и позволит увидеть взаимодействие отдельных элементов механизма государства в достижении единства и стабильности общества. В работах последнего времени так и отмечается, что наиболее интересуют «взаимодействия центра и периферии империи, разных групп ее населения, непредопределенность процессов формирования национальных идентичностей, то есть именно имперская составляющая российской истории»[101]. Заметим, что и империя-государство характеризуется цитатой классика государствоведения рубежа XIX-XX вв. Георга Еллинека как «обладающая верховной властью корпорация населяющего определенную территорию народа или, применяя употребительный в новейшее время термин, обладающая первичной властью территориальная корпорация»[102].

Исследуя происхождение, оформление и регулирование деятельности административно-управленческих структур XVIII - начала XX вв.

в Российской империи, следует учитывать, что основанием общего административного деления

служили или исторически сложившееся расчленение страны, или потребности административного удобства. При первом делении, являющемся результатом постепенного исторического образования государственной территории - регион внутренних губерний России, задача управления значительно упрощается, так как каждый административный округ представляет собой нечто действительно цельное. С другой стороны, пространство и количество населения таких территорий между собой обычно бывают неравномерными и в этих условиях искусственно установленное общеадминистративное деление стабилизирует задачи администрации. Однако, в результате такого подхода они лишаются внутреннего единства и однородности, что наводит на мысль о потенциальных возможностях наряду с центральными и местныхучреждений управления удовлетворять потребностям различных местностей, соединенных в одну административную единицу[103]. Имея представления об особенностях регионального и местного управления, легче решить вопрос властеотношений при имперском политико-правовом устройстве, тем более, что «развитым» народам в составе России старались сохранить при вхождении их правовую, а иногда и внутреннюю административную систему, учитывали местные обычаи[104].

Как известно, построение административной вертикали, доходящей до каждого жителя отдаленного региона, заполнение властного вакуума являлось первым шагом «приобретения» нового пространства. Серьезность этих отношений отмечал известный правовед Н.М. Коркунов: «Если не будет вовсе управления, не будет и государства, бытие государства только и проявляется в его деятельности. Государство лишь постольку и существует, поскольку оно действует, властвует, правит. Поэтому для того, чтобы существовало государство, должно совершаться управление»[105]. Именно так, по нашему убеждению, и связаны между собой происхождение и взаимообусловленность государства, права и государственного управления как социально-исторических и политико-правовых явлений, а их природа влечет упорядочение процессов развития в интересах общества путем согласования разнообразных требований, нужд, видов и форм деятельности, а также разрешение социальных конфликтов на основе консолидации различных групп населения.

Исследуя природу государства и степень его организационно-управленческого влияния на территории, следует согласиться с утверждением, что государство выступает как авторитарный союз, господствующий над подчиненным ему населением[106], его существенным признаком является наличие государственной власти, которая уже первоначально является господствующей властью в силу своего могущества и собственного права.

Принуждает лишь государство[107], а вопрос о том - должностное лицо или государственный орган - не имеет решающего значения, поскольку не меняет положения вещей: государство остается порядком господства. Но, противодействуя и содействуя, вступая с подчиненными в многообразные объективные отношения, государство не изменяет своей природы, поскольку зависимость основывается на отношениях неравенства.

В имперский период все более проявляется властная природа государственно­управленческих отношений в сфере «центр - регионы». Государство функционирует, выявляет себя целым рядом эффектов, следует путем, ведущим к определенным целям; оно ставит себе задачи и разрешает их; вот эта положительная творческая деятельность и выявляет власть. Подчиненные области, консолидируясь с властью, могут полнее достигать удовлетворения собственных нужд, а, сопротивляясь ей, - мешать государственному единству в существующем виде. Соответственно, в сфере государственно-управленческой, не отрицая в целом необходимость сдержек для государства, нужно признать, что существенным является не принцип равновесия, а противоположный принцип - «нарушенного равновесия». Административная деятельность и законодательство интегрируются[108], выражая многообразие объективных отношений, связывающих власть с населением, причем доминирует в данном случае неравенство. Принцип «неуравновешенной зависимости» оказывает решающую роль и в дальнейшем развитии властно-правовых отношений, например, когда в составе коллегий ее отдельные члены или большинство и меньшинство уравновешивают друг друга, то же можно сказать и об отношениях исполнительной и законодательной властей и специализации их функций. То же нужно сказать по поводу взаимоотношений

сословий, классов и партий, борющихся за господство, то есть побеждающих и побеждаемых в свою очередь. Коллизия органов государства разрешается или компромиссом, или перевесом одного из них, или, наконец, авторитетным воздействием третьего, иерархически высшего, органа.

При этом задачи государственного управления не могут быть осуществлены деятельностью только центральных органов, ведь акты непосредственного исполнения требуют деятельности на месте, в различных частях государственной территории. Очевидно, что нельзя всех подданных принудить к исполнению государственной воли лишь через центральные органы. Даже если исполнение предусмотренных законодательством мер совершается деятельностью государственных учреждений, их действия необходимы и в центре, и на местах. В текущей властно-управленческой жизни возникает множество вопросов, которые требуют обязательного решения, в том числе, и применительно именно к условиям отдельной территории. Центральные органы управления не могут оперативно и гибко реализовать общие положения закона и учесть препятствия для каждой области. Поэтому во всех государствах существуют местные органы управления и самоуправления, призванные не только исполнять распоряжения из центра, но и наделенные долей самостоятельной власти распоряжения. Их деятельность существенным образом, в конечном счете, определяет общую картину государственно-управленческого устройства страны, формируя специфику власти[109].

Обратимся к определению самоуправления Г. Еллинеком, описавшего его как государственное управление через посредство лиц, не являющихся государственными должностными лицами, «управление, которое, в противоположность государственно­бюрократическому, есть управление через посредство самих заинтересованных лиц»[110]. Видный российский исследователь Н.И. Лазаревский характеризовал местное самоуправление как систему децентрализованного государственного управления, где действительность децентрализации обеспечивается рядом юридических гарантий, которые, с одной стороны, ограждают самостоятельность органов местного самоуправления, а с другой стороны, обеспечивают тесную связь с данной местностью и ее населением. Тогда можно утверждать, что государственная власть является совокупностью полномочий и монарха, и коронной администрации, и парламента (если он функционирует), и органов самоуправления в

регионах.

В этой цепочке ученым точно определена роль права: «закон есть норма, установленная государственной властью - это определение закона общепринято»[111]. Подчеркнем императив закона, который воспримем как принцип: «можно считать общепризнанным то положение, что законодатель не есть орган народного убеждения. Закон есть выражение воли, намерения, государственной власти, какова бы ни была ее форма»[112]. Подчеркнем при этом взаимообусловленность эволюции населения в связке с государственной властью и сошлемся на мысль другого классика истории права: «материальное и нравственное развитие государства может только тогда идти прогрессивно, когда правительство, уважая различные нравы, религии, обычаи и языки, веками созданные различными племенами, соединенными под одним скипетром, твердой рукой заставляет исполнять общие государственные законы[113].

Регион же в лице своих административных и общественных властей, подчиняясь общему законодательству, и в этом смысле являясь органом исключительно исполнительным, играет самостоятельную роль в управлении и суде, задачи которых могут быть решаемы лишь в данной территории. Но данная административная самостоятельность является условной, поскольку действует в законных границах и находится под контролем высших региональных и общегосударственных учреждений, но все же по характеру деятельности ее можно назвать самоуправлением, в рамках которого полномочия на основании закона распределяются между органами коронной администрации и общественными. Рассматриваемая власть полномочного управления и суда контролируется и направляется правительством и общегосударственными судебно­административными органами, а связующим звеном между управлением и судом отдельной территории и правительством служат высшие региональные инстанции в лице представителя центрального правительства и апелляционных инстанций[114].

С этих позиций видно, что для рационализации выполнения функций государства в общегосударственных органах должны быть сосредоточены законодательство и верховный надзор за действующим управлением и судом, которые переносятся на органы местного

управления, и уже в них приобретают характер административной и общественной самостоятельности.

Верховный надзор и руководство не только не исключают возможности ближайшего, регионального надзора и руководства, напротив, требуют их - высшая региональная инстанция служит звеном, соединяющим территорию с государством, местное управление с правительством. То есть самоуправление региона, поэтому можно рассматривать как продукт взаимодействия администрации и общества, соединяющий в себе самостоятельность того и другого.

Противоположностью системе местного самоуправления является система централизации всего действующего управления и суда, насколько это возможно в центре. При господстве данной системы местная власть не имеет самостоятельного значения, она является средством-органом государственной власти, которая распоряжается в ней через своих исполнителей. Так с политической централизацией соединена централизация административная, которая основывается на чрезмерной централизации государственной власти и на непризнании региона правительственно-общественным институтом. Административная концентрация власти составляет необходимую и естественную ступень в развитии государственно-правовой системы, являясь ответом на индивидуализм социальных общностей, тем не менее, эта система может быть только переходом к рациональной системе управления, так как служит источником шаткости государственных начал - придает инертность обществу. А развитие общества в рамках самоуправления утверждает разумные начала власти, придавая ей прочную социальную основу в виде консолидированного общественного регионального интереса.

Властеотношения государственного управления и самоуправления в функциональной и надфункциональной сферах находят свое наибольшее отражение в эволюции институционального оформления статуса главы региональной власти, концентрирующего в своей должности представление интересов короны на местах и местных потребностей перед центром, - это с одной стороны, а с другой - локализующего местные проблемы и пути их преодоления, в том числе, с помощью системы внутреннего управления региона, сочетающей обычаи и традиции отдельной территории и возможности внесения на месте согласованных с верховной властью и учитывающих местную специфику изменений в общеимперское законодательство. Еще при расширении территориальных границ Московской Руси, в условиях существования

прежних частноправовых начал во власти царей-князей, управление которых характеризуется в основном финансовыми решаемыми через наместников-кормленцев заботами, распространяется система полной административной централизации. С течением времени княжеские частноправовые начала подчиняются царской государственной идее, наместников и волостелей заменяют воеводами, во власти которых все больше формируется приказное начало, хотя и по-прежнему еще смешанное с кормленщеским.

Со времени присоединения к русскому государству новых территорий в XVII в. - Сибири, Малороссии, позднее - некоторых частей от Польши и Швеции - одной из важнейших задач правительства явилась организация местного управления в соответствии с нуждами и потребностями феодального государства с учетом особенностей территорий. Например, принимались во внимание социально-эконо­мическая отсталость сибирских племен и невозможность подчинения их русскому законодательству[115], соответственно, здесь общественные отношения регулировались собственным управлением и судом на основе местного обычного права[116], а представляющий верховную власть правитель занимался лишь фискальными и военными делами. Длительный период времени в Малороссии традиционно сильным институтом внутреннего управления оставались гетманское правление и казачья социальная организация. То есть, «народные и вероисповедные особенности[117]признавались за руководящие начала деятельности местной администрации и кормленщики-воеводы должны были их защищать.

С окончательным утверждением приказно-коллегиальной системы в начале XVIII в. воевода как исполнитель-кормленщик превращался в губернатора, олицетворяющего исполнителя-чиновника при выделении из частноправовых отношений государства. Приказы подчиняли себе всю совокупность управления и суда, количество их возрастало соразмерно увеличивающимся функциям государства. Складывающаяся система подчиняла территории различным приказам одновременно, тем более, что к ней они относились по-разному - то как к региону, то как к ведомству, что обусловило отсутствие единства и медлительность управления, а посему и негативные реакции

общественных сил территории. Воеводы, по сути являющиеся агентами приказной власти в регионе, приобретали фактически все больше власти над населением, постепенно утрачивающим свою самостоятельность. Таким образом, централизующая власть приказов в территории начинала сталкиваться с управлением воевод, которые юридически были исполнителями, а фактически уже стали правителями. Такое происхождение власти воевод, естественно, породило многочисленные злоупотребления и произвол, противодействовать чему было невозможно вследствие отсутствия организованного административно-общественного надзора. Участие в местном управлении общественных элементов все более утрачивало свое социально­политическое значение, приобретая вид повинности. Крайние последствия такого управленческого «порядка» стали ощутимы к концу XVII в., поскольку приказные власти не могли соединить в себе функции самостоятельного управления, так как рассматривали регион лишь как источник доходов.

Таким образом, местные учреждения во главе с воеводами рубежа XVII-XVIII вв. должны были представлять собой орган центральной власти, в котором отдельные части подчиняются целому, а целое - центральной власти, и данный подход при реализации обеспечивал бы приведение в порядок дел в различных территориях государства. Но, как считает исследователь областного управления Мрочек-Дроздовский[118], упорядоченности не было, поскольку «раздробление самой центральной власти между различными приказами произвело беспорядок в управлении и слабость этой власти», а средство к устранению этого зла в виде «учреждения прав» не было распространено. Обзор порядка организации органов управления этого периода позволяет сделать вывод о длительности и закономерности зарождения принципа административно­территориального деления Российского государства, на который оказывали влияние такие факторы, как географический, социально-конфессиональный, социально­экономический, геополитический и др. Весь процесс оформления государственного устройства возможно условно подразделить на три этапа, в соответствии с преобладающими системами управления: кормление, приказно-воеводское и губернское.

Учреждение в начале XVIII в. Сената, в котором приказы стали элементами системы по управлению отраслями государственного хозяйства и территориями, превратившись во второстепенные специальные органы центральной власти, а также введение губернаторского правления должны были привести к соединению исполнительной власти с функциями государственного регулирования общественных нужд. Целью преобразований Петра I в области административных учреждений являлось повышение эффективности управления территориями из центра для рациональности выполнения распоряжений центральных органов власти, а также ужесточение контроля над деятельностью местной администрации и увеличение ответственности последней, а конечным итогом планировалась систематизация губернаторской властью порядка управления на местах. Введение «Табели о рангах», создание системы коллегий, а также широкое использование доверенных лиц, наделенных особыми правами или «института чрезвычайных уполномоченных» - все это с полным основанием позволяет говорить о Петре Великом как о подлинном «отце имперской бюрократии»[119], создателе властеотношений имперского типа. Однако введение единого административно­территориального деления и установление общегосударственного порядка управления на местах по принципу централизации, а также отказ от принципов местного самоуправления за счет усиления чиновничьего аппарата в дальнейшем развитии государственности показали, что новая система не была обусловлена историческими особенностями и традициями российского управления и требовала учета региональной специфики, что и было реализовано Екатериной II c введением наряду с губернатором еще и дополнительно должности генерал-губернатора или, что равносильно для того времени, военного губернатора в территориях, которые являлись пограничными или обладали большим пространством и региональной спецификой в силу многофакторности. В период правления Петра I звание генерал-губернатор применялось в неординарных случаях, выполняло больше наградную функцию и выделяло государственного деятеля за военные заслуги, хотя есть мнение, что таким образом царь усовершенствовал «административную терминологию»[120].

При Петре I губернатор назначался именными указами императора, от него зависело движение делопроизводства, соблюдение интересов казны и населения

губернии, он нес ответственность за все губернское управление. Центральная власть по основным вопросам связывалась в основном только с ним и уже через него с второстепенными правителями. В целом исполнение губернаторских полномочий не было ограничено определенными сроками и отстранение носило исключительный характер. Потому ко времени Екатерины II на местах отсутствовала четкая структура управления и порядка подчиненности, не существовало определенности в вопросах компетенции местных начальников. Предоставление воеводам-наместникам- губернаторам практически неограниченных прав на подведомственных территориях в сфере судебных и административных полномочий вызывало недовольство не только государственной власти, но и разных слоев населения. Как следствие, уже в 1764 г. в ее «Наставлении губернаторам» правитель губернии представлялся как доверенная верховной власти особа и «как глава и хозяин всей врученной в смотрение его губернии», состоящий в ведении императрицы и Сената[121], то есть губернатор назначался «проводником» императорской воли на местах. В общем виде на него возлагались обязанности, совместно с губернским прокурором, изобличать лихоимцев и казнокрадов; осуществлять попечительство о земледелии, промышленности и торговле; руководить чиновниками нижестоящих канцелярий, составлять разного рода отчеты; производить сбор податей и т.д. То есть губернатор получил огромную власть, усилена роль местного управления[122].

Серьезные изменения эти нормы претерпели с введением «Учреждения для управления губерний Всероссийской Империи» 1775 г. Причинами кардинального изменения существующего порядка управления на местах были объявлены: обширность многих административных территорий; качественный и количественный недостаток в управленческих учреждениях; отсутствие начал разделения властей[123], что в очередной раз свидетельствовало о недостаточном потенциале бюрократической организации государственного и местного управления и сложностях преодоления частноправовых начал в государственном строительстве на уровне отдельных территорий. Современники отмечали, что главнейшими чертами организации внутреннего управления губернии, на основании Учреждения 1775 г., заключались в: 1) развитии местного управления посредством перемещения центральных коллегий из столицы в

губернию, 2) установлении управления губернией посредством не единичной власти, а порядком коллегиальным, 3) предоставлении выборному началу возможно широкого применения, 4) отделении от полиции суда и казенного хозяйства[124], соответственно планировалось перспективным.

Установленная в результате реформ двухзвенная система территориального деления губерния - уезд учитывала компромисс двух тенденций: централизации и децентрализации, причем местным органам управления предоставлялись весьма широкие полномочия в сфере распорядительной и исполнительной деятельности. Во главе наместничества или губернии стоял государев наместник или генерал-губернатор[125], при этом предметы ведения и пределы власти этого должностного лица были определены опять же только в общих чертах. Среди них можно выделить следующие: исполнительные и распорядительные (надзор за деятельностью должностных лиц, за законностью, обязанность пресекать злоупотребления; следить за рекрутским набором; заботиться о народном продовольствии; в приграничных губерниях, в экстренных случаях, принимать военные меры; мог созывать палаты и губернское правление для объявления и обсуждения новых узаконений; в случае несогласия с положениями закона и единогласного решения всего правления имел право заявлять об этом в Сенат, если Сенат оставлял доводы без изменения, закон должен был приводиться в исполнение); судебные (право «понуждать» суд к скорейшему производству по делу, не вмешиваясь в само производство; право приостанавливать исполнение приговора и сообщать об этом в Сенат, а в крайних случаях и государю).

Главные должностные лица губернии были наделены широким кругом полномочий и ответственны только перед императрицей, что наряду с правом участвовать в заседаниях Сената, в случае если генерал-губернатор находился в столице, ставило последнего в ранг должностного лица центрального органа управления или «территориального министра». В результате губернской реформы 1775 г. предпринята попытка ввести унифицированный порядок управления на местах на основе принципа разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали, хотя фактически закреплялась только обособленность судебной власти от административно­полицейской. Разделение по вертикали предполагало четкое разграничение полномочий

между центральными и местными органами власти, а введение института генерал- губернаторства, как промежуточного звена между центром и губернией, призвано было внести начала децентрализации во взаимоотношения центральных и региональных властей, централизации губернского управления, стать базой для сближения власти и некоторой части населения на основе развития в совокупности с данной реформой и сословного представительства не только дворянско-бюрократического, но и городского.

Порядок формирования органов местного управления являлся своеобразным компромиссом выборного и административного начал с учетом сословного принципа дифференциации общества, а также сменяемости и подотчетности должностных лиц, причем монопольное право на занятие государственной должности императрица законодательно закрепила лишь за сословием дворян. Потому можно говорить, что государственное управление становится к XIX в. совершенно особой, замкнутой в себе сферой, стоящей над обществом и предписывающей ему «правила игры» без какой-либо формальной обязанности считаться с его мнением. Соответственно, процесс управления начинает походить на систему с очень слабо выраженными «каналами обратной связи» (отсюда такое значение каналов неофициальных, «тайных влияний при дворе» и в правительственных кругах)[126]. В обществе начинают распространяться идеи увеличения значимости местных, земских общественных элементов, в частности, отмечается, что при безвозмездной службе земские дельцы-бюрократы удалялись бы от общественной деятельности и расходы земства значительно уменьшались[127].

Генерал-губернаторская власть с начала XIX в., в условиях присоединения западных территорий и части Кавказа, приобретает исключительный характер и закрепляется на новых или политически неспокойных территориях. Отмененная Павлом как повсеместная должность генерал-губернатора, тем не менее, на отдельных территориях была сохранена с целью внесения принципа децентрализации в порядок взаимоотношений между центральным и губернским управлением, с учетом и геополитической ситуации на западе империи. В начале XIX в. существовали Сибирское, Прибалтийское, впоследствии Степное, Туркестанское и другие генерал- губернаторства. В ходе реформы центрального государственного управления и введения министерской системы интересы генерал-губернаторов, как представителей

центрального аппарата на местах, приходят в столкновение с новыми учреждениями из- за неопределенности в законодательном разграничении сфер компетенции на местном уровне - теперь делегатуры центра не были в полном ведении генерал-губернатора. Вследствие возникших сложностей в организации управления по территории и достижения согласованности действий различных правительственных учреждений в 1816 г. прорабатывается мысль о восстановлении екатерининских наместничеств или генерал-губернаторств, то есть снова обнаруживается связь министерств с наместничествами, поскольку, по нашему мнению, оба эти института звенья одного уровня - политического. Проект нового генерал-губернаторства, разработанный Балашовым в 1819-1829 гг. был признан неудачным, поскольку «уклонился от первоначальной мысли Государя», а при разнообразии в понимании каждым генерал- губернатором своих обязанностей оно могло создать «сепаративные стремления в отдельных частях империи»[128].

Полномочия генерал-губернаторского правления постепенно приобретают надзорный характер - за ним закрепляются функции контроля за деятельностью губернских учреждений, а также роль связующего звена между министерствами и губернским управлением, то есть по-прежнему подтверждается политическое влияние губернатора в регионе, хотя неопределенность перспектив в таком государственном механизме оставалась, а потому институт генерал-губернаторства постоянно находился в состоянии реформирования. Общим наказом гражданским губернаторам 1837 г.[129]губернатор объявлялся «хозяином» губернии, блюстителем неприкосновенности верховных прав самодержавия. Значение акта отражено общим собранием Государственного совета от 8 апреля 1837 г., где сказано: «в сем наказе каждый начальник губернии найдет полное руководство и, так сказать, настольную книгу для отправления своей должности[130]. То есть, в Наказе путем детализации характера власти губернского правителя все более закреплялась его бюрократическая природа, в итоге функциональный подход в государственном управлении возобладал не только в столице в министерствах, но и с этого времени на местном уровне управления в регионах.

Согласимся, что политико-правовая и социально-экономическая эволюция России во второй половине XIX в. вынуждала государство идти по пути ликвидации окраинной обособленности, унификации различных сторон общественной жизнедеятельности[131]. Этот период, даже в условиях дальнейшей унификации центрального управления при системном функционировании Кабинета министров «в виде постоянного установления, для трактования обыкновенных дел от министерств в к.м. вносимых»[132], характеризуется на местах усилением власти губернаторов посредством расширения их компетенции, что только лишний раз подтверждает их значение как опоры самодержавия по территории и наше суждение об институте главы региональной власти как показателе властеотношений в системе «власть+население+территория». В этот период принимается ряд законов, направленных не только на конкретизацию властных полномочий губернских начальников, но и на закрепление новых. В 1853 г. утверждена инструкция генерал-губернаторам, которой выражено, что генерал-губернатор есть орган в местной администрации совершенно особенный, так как ему предоставлено право вести общий и полный надзор за всеми предметами управления и точным исполнением законов и устранять все, что не согласовано с линией правительства, «ибо виды правительства известны ему, как лицу, облеченному полным доверием государя Императора»[133]. Письмом министра внутренних дел в Сенат «О порядке сношений начальников губерний с палатами казенными и государственных имуществ» уточняется, что начальник губернии сам прямого влияния на них не имеет. Хотя упоминается, что предусмотрена возможность подавать «всякий раз особые предложения в тех обстоятельствах, когда признают сие необходимым»[134].

Очевидно, что управление в таких условиях оказывалось погрязшим в формализме, а медлительность в принятии решений вызывала множество новых проблем, и потому в 1858 г. Государственный совет поручил министру внутренних дел «истребовать от всех генерал-губернаторов заключение, по каким именно делам в губерниях, состоящих под главным их начальством, они признают возможным разрешить начальникам губерний входить с представлениями к министрам и главноуправляющим непосредственно». Сам же министр выступал за ускорение

непосредственных отношений, «по всем тем случаям, в коих введение этого порядка будет зависеть от самого министерства». При обобщении записок губернаторов выделим их затруднения: недостаток их влияния на отдельные губернские управления и на лиц общего губернского управления относительно определения их на службу и награждения; чрезмерное развитие централизации и контроля со стороны высшего начальства, обязывающее начальников губерний просить разрешения даже в ничтожных случаях. Для исправления ситуации ими предлагались следующие меры: 1) расширить влияние на все находящиеся в губернии правительственные учреждения, 2) предоставить губернаторам больше прав по определению чиновников[135].

О значительности существующих проблем власти на региональном уровне свидетельствует и записка за 1858 г. министра внутренних дел С. Ланского министру юстиции «По отношению министра внутренних дел о расширении власти гражданских губернаторов». В ней говорится, что император считает необходимым «к улучшению внутреннего управления в губерниях, открыть губернаторам более средств вникать в местные нужды, усилением их влияния на дела и лица, расширением власти по употреблению денежных способов на предметы общеполезные и установлением других подобных облегчений, не разрушая во всяком случае общего порядка управления, и в особенности стараясь сократить формальности и ограничения, стесняющие губернские начальства в их действиях»[136]. Следовательно, действие управленческо-нормативной системы характеризовалось не только накоплением несогласованности между центральными и региональными звеньями, но и сдерживалось отсутствием непосредственных связей губернаторов с министерствами и чрезмерным надзором за их территориальными представительствами на местах.

Обсуждавшийся по представлению С.С. Ланского вопрос повсеместного введения должности временных генерал-губернаторов по мнению Александру II вызвал у многих практических людей разного рода опасения[137], и хотя формального выражения такая идея не получила, но были сделаны очередные шаги по централизации власти в территориях. Подобные суждения содержатся и в письме «Начальника Могилевской губернии о централизации губернского управления», в котором предлагается

соединение губернской администрации в одно присутственное место, под председательством начальника губернии. Автор убеждает, что «разъединение администрации между несколькими присутственными местами, находящимися в весьма различных и часто неопределенных отношениях к губернаторам, лишает их в настоящее время возможности иметь действительное влияние на многие важнейшие отрасли административной деятельности»[138]. Позже «Запиской П.А. Валуева «О положении губернского правления» за 1868 г. отмечается, что либеральные реформы с 1861 г. осуществлялись чрезмерно быстро и касались всех отраслей государственного управления, в результате чего в местной областной администрации они привели к значительному уменьшению его влияния и власти, да и «самое наименование «хозяин» становится анахронизмом, коль скоро отправление обязанностей по земскому хозяйству перешло в руки земских управ». И потому он настойчиво предлагает следовать по пути наибольшего объединения губернской администрации, чтобы «предупредить раздор властей (судебной, хозяйственной, прокуроров, министров), всегда имеющий деморализующее влияние»[139].

Вследствие осознания необходимости преобразования региональной власти законом 1866 г. устанавливается право губернаторов производить ревизию всех гражданских учреждений губернии вне зависимости от ведомства, в 1876 г. - право издавать обязательные для всех постановления с целью «правильного исполнения узаконений о благочинии и безопасности», расширяются их цезурные полномочия, в частности, право запрещать собрания и закрывать газеты. В «Выписке из журнала Комитета министров об устройстве административно-полицейского надзора в губерниях (год 1866-1868)» от 5,12 и 26 июля 1866 г. «О пространстве и пределах власти губернаторов и истекающих из общего смысла оных их правах и обязанностях» содержится полемика министров относительно места губернатора в государственном управлении, в том числе, подчеркивается, что «губернатор, как представитель высшей правительственной в губернии власти и вместе с тем хозяин губернии, будучи только исполнителем законов, не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих». Главной его обязанностью определяется попечение о верховных правах самодержавия, а основными средствами к исполнению названы общий по всей

губернии надзор, право ревизии делопроизводств присутственных мест и казенных сумм, ходатайствовать о награждении губернских чиновников, назначать и увольнять подчиненных ему должностных лиц». Особо в итоге обсуждения выделено, что в лице губернатора сосредотачивается местный надзор за всеми находящимися в губернии гражданского ведомства административными учреждениями и должностными лицами, предоставив право производить в любое время общую и внезапную ревизию во всех упомянутых установлениях[140]. Унификация губернаторской власти по территории государства путем детализации полномочий продолжалась в дальнейшем письмами МВД, в которых интерпретировались указанные в законах предметы ведения и пределы власти[141].

В 1876 г. указом императора содержание деятельности губернаторов существенно изменилось, причем статистически это выглядит следующим образом: «отдел народное продовольствие и общественное хозяйство вместо прежних 55 статей содержит 11; правила о надзоре за исправлением государственных и земских повинностей изложены в одной статье вместо 29 прежних; обязанности по охранению народного здравия изложены в 4 статьях вместо 15; отдел распоряжений по опекам и общественному призрению содержит 13 статей вместо прежних 22»[142], что означало отказ от мелочной опеки губернаторской власти и усиление самостоятельности в решении местных вопросов при представительстве местных выборных. Однако, как отмечал князь А.М. Дондуков-Корсаков в записке «Несколько мыслей и соображений по вопросу о безотложной необходимости коренных преобразований административных органов местного управления в России» по состоянию на 1881 г., - «лежащая по закону на губернаторе обязанность общего надзора за всеми без исключения административными учреждениями в губернии, нисколько не усиливая его значения, еще более ставит его в совершенно неудобное и крайне фальшивое положение»[143]. Проблемы регионального управления второй половины XIX в. обнаруживаются и на уровне генерал- губернаторской власти, обсуждается дальнейшая необходимость данного института в административной системе империи после либеральных реформ 60-70-х гг. Так, в

«Материалах о выработке новых положений о генерал-губернаторах» после 1876 г., в бумагах Петра Александровича Валуева по состоянию управления генерал- губернаторов, подвергаются критике действия центра по наделению их компетенцией, поскольку сужается их влияние[144], и вообще ставится вопрос о желательности «приступить к так называемой децентрализации управления»[145].

Уточним в контексте сложной эволюции институционального оформления этого должностного статуса, что по первоначальной идее, власть генерал-губернатора назначалась только для тех немногих предметов и случаев, которые различали его власть от власти начальника губернии. Другими словами, генерал-губернатор вне чрезвычайных обстоятельств не участвовал непосредственно в действиях общего гражданского управления, а выступал высшим блюстителем исполнения законов, общественного порядка и планов правительства в крае, применяя свою власть только в выходящих за рамки обыкновенного хода дел местной администрации случаях. Преимущественно с 1830-х гг. постепенно к непосредственной обязанности генерал- губернаторов отнесены различные сложные предметы ведения «внутренней администрации, собственно в видах предоставления существенного содержания их власти, которая неоднократно возбуждала сомнение в действительной их пользе и необходимости». То есть, законодательство отклонялось от главного начала в учреждении генерал-губернаторов, расширяя постепенно их круг деятельности, но не за счет власти центральных учреждений, а за счет прав губернаторов. Хотя генерал- губернаторы нужны были для сближения центра с регионом и законом генерал- губернатор исполнительной властью центра не наделялся, шел обратный процесс, в целом дестабилизирующий функциональность всей административной системы империи. В «Программе записки кн. А.М. Дондукова-Корсакова «О разделении России на генерал-губернаторства». Черновик. 1874 г. Киев», также признается что «централизация является наследствием того уже неестественного взгляда сосредоточения власти, забирая в руки все мелочи управления. налицо несостоятельность такого порядка», поскольку «всепоглощающая департаментская централизация и бюрократизм лишают самостоятельности»[146].

Итак, верховная власть лишь в начале XIX в. имела планы регионализации управления в имперском контексте, однако меры по развитию министерской системы после 1810-1812 гг. и 1859 г. централизовали власть, «иерархически возглавляемую императором»[147]. Постепенная инкорпорация периферии и унификация государственно - правового порядка в окраинных территориях приводили к тому, что действие прецедентных кодифицированных актов по управлению отдельными территориями постепенно уменьшалось вместе с политическим назначением генерал-губернаторской власти. Как отмечается современными исследователями, в XIX в. имперская политика в национальном вопросе была пестра и противоречива, однако среди этой пестроты все- таки просматривается тенденция к централизации и унификации[148], тем не менее, колониальные цели не превалировали[149]. Следует признать, что «установленный и единообразный алгоритм действий по перепоручению определенных задач по ведомствам согласно сложившейся служебной иерархии»[150] в дальнейшем мог быть основой устойчивых горизонтально-вертикальных связей в контексте бюрократической природы управления внутри механизма государства. Однако, при сужении разделения власти по вертикали структурная система государственного управления лишалась стимулов для развития - идеи новых элементов в механизме Российской империи не получали ни идеологического, ни институционального, ни инфраструктурного развития[151]. Например, в 1903 г. под личным председательством Его Императорского Величества состоялось обсуждение вопроса: «не следует ли в некоторых губерниях, вместо подчинения их власти генерал-губернатора, предоставить губернаторам генерал- губернаторские полномочия», по итогам которого было однозначно заявлено, что «вопрос о перенесении даже и некоторых только прав генерал-губернаторов на губернаторов в тех губерниях, на которые власть генерал-губернаторов не распространяется, требует тщательного соображения с общим вопросом о губернской реформе». Ясно, что решение отложено в очередной раз, комиссией лишь обращено внимание, что следует «объявить циркулярно всем губернаторам Всемилостивейшее

разрешение им представлять непосредственно на Высочайшее Его Императорское Величества Имя сведения о возникающих на местах важнейших происшествиях и делах, с тем, чтобы правом этим они, губернаторы, пользовались, имея в виду пределы, указанные в сем отношении 238 ст. Общ. Губ. Учр. генерал-губернаторам[152].

Подобная же ситуация отказа от изменений наблюдается и позже, когда в 1909 г. группой из 40 депутатов Государственной Думы было инициировано предложение об упразднении должностей генерал-губернаторов в двух местностях - Киевского, Подольского и Волынского, а также Степного. Последовал строго отрицательный ответ из МВД: «при обширности пространства, занимаемого Российской империей, и разнообразия в этнографическом, религиозном и бытовом отношении ее населения, правительство не могло не стремиться к возможной децентрализации управления и учреждению самостоятельных и сильных властей, особенно в местностях, единообразных в главнейших проявлениях своего быта», а потому высказанные новации не должны быть реализованы. Министерство указало депутатам отдельно, что их «ошибочность по киевскому генерал-губернаторству обусловлена: здесь существенная разница в религиозно-политическом отношении (в Волынской - окатоличение, в Подольской - ополячение), и есть необходимость в присутствии на месте твердой, объединяющей местные органы управления власти», и по поводу Степного генерал- губернаторства - «следует также отметить, что оно погранично с Китаем и там в ходе административных преобразований губернатор соединяет в себе власть военную и гражданскую и край имеет пограничное значение»[153]. Следовательно, и в начале XX в. институт генерал-губернаторства сохранял свое прежнее значение как стержневого во взаимодействии регионов с центром и объединения административной системы на региональном уровне для поддержания государственного единства. При этом центральная власть преследовала реализацию не национального (этнического) принципа, а территориального[154], что подтверждает прослеживаемую в исследовании тенденцию оформления единообразной административной системы.

Таким образом, государственные властеотношения имперского периода России характеризуются взаимодействием центра и регионов империи, различных групп их населения, а также непредопределенностью процессов формирования национальных идентичностей. Вся публично-правовая деятельность и действующие нормативные акты государственной власти в границах ее компетенции интегрируются, выражая многообразие объективных отношений, связывающих власть с зависимым населением. Империя, соответственно, в этих политико-правовых связях не изменяет своей природы, поскольку зависимость основывается на отношениях неравенства, и этот принцип «неуравновешенной зависимости» оказывает решающую роль в развитии властно­правовых отношений.

Властеотношения государственного управления и самоуправления в функциональной и надфункциональной сфере находят свое наибольшее отражение в институционализации региональной власти, концентрирующей представление интересов короны на местах и местных потребностей перед центром. Кроме того, региональная администрация локализует местные проблемы путем сочетания обычаев- традиций населения территории и возможности внесения на месте согласованных с верховной властью изменений в общеимперское законодательство с учетом многофакторной специфики региона.

Учреждение должности генерал-губернатора вносило начала децентрализации во взаимоотношения центральных и региональных властей, а также централизации губернского управления, что стало базой для сближения власти и некоторой части населения на основе развития сословного представительства не только дворянско- бюрократического, но и городского. В ходе министерской реформы интересы генерал- губернаторов приходят в столкновение с новыми учреждениями, их полномочия приобретают бюрократизированный надзорный характер, хотя по-прежнему подтверждается их политическое влияние в регионе и возможность апеллировать к верховной власти.

Международные осложнения с основными европейскими партнерами, внутриполитические проблемы присоединения различного по уровню политико­правового, социально-экономического и культурно-конфессионального развития населения заставляли верховную власть отклоняться от последовательного проведения

требований единства в действиях государственных органов и местных правительственных учреждений. В ситуации неконсолидированности населения и несформированности единства механизма государства естественным становилось управлять из центра и унифицировать местное управление. В Российской империи в губернии во многом независимо от губернатора, функционировали местные начальники различных ведомств: управляющие казенными палатами, акцизных управлений, управлений государственных имуществ, директора народных училищ, представители ведомства путей сообщения, чья деятельность предписывалась свыше, от их центральных правительственных учреждений. Практически властеотношения центр- регион в лице генерал-губернаторов и губернаторов развивались противоречиво, правительственная централизация и деконцентрация управления сталкивались с местным самоуправлением. Попытки преодолеть проблему введением в различное время разного рода представительных учреждений по территории государства создавали трудности распределения власти по горизонтали ввиду самодержавного характера верховной власти, вопрос не находил решения весь имперский период. Подчеркнем, что в сравнении с иными империями эпохи (Британской, Германской, Французской и др.) генерал-губернаторы в России выступали проводниками политики интеграции, а не закабаления и безудержной эксплуатации.

<< | >>
Источник: КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019. 2019

Еще по теме Властеотношения в механизме имперского государства в России:

  1. Государство и право дореволюционной России. ЛЕКЦИЯ, 2019
  2. Участие государства в финансово-хозяйственной деятельности эмитента
  3. § 2. Направления совершенствования российского законодательства о банковской тайне в условиях передачи кредитными организациями информации о своих клиентах, являющихся иностранными налогоплательщиками, налоговым органам иностранного государства
  4. Механизм реализации права на судебную защиту
  5. §3 Суд в механизме реализации права на получение судебной защиты
  6. 3.4.1. Барьерно-блокировочный механизм
  7. §2 Суд в механизме реализации права на обращение за судебной защитой
  8. Суд в механизме реализации права на получение судебной защиты при вынесении решения
  9. Субъекты права на судебную защиту и субъекты механизма его реализа­ции
  10. Абознова Оксана Владимировна. СУД В МЕХАНИЗМЕ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВА НА СУДЕБНУЮ ЗАЩИТУ В ГРАЖДАНСКОМ И АРБИТРАЖНОМ ПРОЦЕССЕ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2006, 2006
  11. Афанасьев Алексей Викторович. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА ОЦЕНКИ ТРЕЩИНООБРАЗОВАНИЯ ДЛЯ ПОВЫШЕНИЯ НАДЕЖНОСТИ МАГИСТРАЛЬНЫХ ТРУБОПРОВОДОВ. Диссертация на соискание ученой степени кандидата технических наук. САМАРА - 2019, 2019
  12. ВВЕДЕНИЕ
  13. КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019, 2019
  14. 5.1. Понятие и система государственной службы.
  15. 61. Защита субъективных гражданских прав: понятие и основания