<<
>>

Великое княжество Финляндское: продвижение к национально­автономистской модели административной системы

Вошедшие в состав империи в XVII - XVIII вв. территории - Малороссия, западные губернии и Прибалтика, в начале XIX в. сохраняли незначительные элементы местной специфики в системе администрации и права, поскольку их «конфирмованные» привилегии постепенно были нивелированы преобразованиями российской верховной власти.

Подобное же состояние наблюдалось и относительно финляндских территорий - в 1721 г. по условиям Ништадтского мира к России отошла часть Финляндии, примыкавшая к Ингерманландии - «Карелия с дистриктом Выборгского лена»[498], наряду с Лифляндией, Эстляндией и Эзелем. Никаких особых установлений вроде самостоятельности в управлении данная территория не получила, хотя в это время актом о присоединении территориям Прибалтики привилегии гарантировались.

На практике особое отношение к финляндским территориям все же обнаруживается, так, начиная войну со Швецией в 1742 г., императрица Елизавета объявила населению, что готова оружием помочь образовать ни от кого не зависящее государство под «собственным избранным самими финляндцами правлением. со всеми к тому относящимися правами, привилегиями и льготами, которые для их собственной пользы и твердого основания их независимости будут ими признаны нужными и полезными»[499]. Подписанное на конгрессе в Абове в 1743 г. по итогам войны мирное соглашение закрепляет территориальный раздел Великого Княжества Финляндского[500], а объявление о независимой Финляндии под покровительством России нашло юридическое оформление в ратификации трактата о вечном мире со Швецией: в

ст. 9 Абоского мирного договора[501] установлено, что «обыватели Шляхетные и не Шляхетные, городы, магистраты, цехи и цунфты будут постоянно и непоколебимо содержаны и защищены при их под Свейским Правлением имевших привилегиях, обыкновениях, правах и справедливостях». То есть российская власть декларировала привилегированный статус новой области государства, определяемый на основе «особых прав».

Распоряжения к исполнению мирного трактата[502], давали возможность шведским военнопленным остаться жить в российском государстве, поскольку многие из них женились уже в России, соответственно для коренного финляндского населения определялись простые способы получения российского подданства, обществу демонстрировалось благоприятное отношение к новым гражданам.

Территориально-административные преобразования в связи с завоеванием следующей части Финляндии по указу 1744 г. [503] выразились в объединении всех финляндских земель в одну губернию, первоначально Выборгскую (позднее, указом 13 декабря 1802 г.[504], переименована без объяснения мотивов в Финляндскую). Присоединение еще и этой территории Финляндии имело двоякое значение, поскольку, кроме увеличения территории губернии, автоматически устранялись различия в административном (управленческом) отношении между двумя финляндскими территориями, что означало распространение местных привилегий последних завоеванных земель и на часть Финляндии, присоединенной при Петре I. Подтверждает серьезность таких намерений верховной власти акт от 1779 г. «О суждении уголовных дел в Финляндии по новому Шведскому Уложению»[505], которым правительствующий Сенат принял за норму, что обыватели старой и новозавоеванной Финляндии, «яко люди одного закона, одного языка и равноподданные» должны состоять в равных правах. Следовательно, правительственные меры в Финляндии этого времени можно считать еще одним подтверждением государственной политики XVIII в. по отношению к окраинам, когда ради престижа увеличения территории империи и ее внешнеполитического авторитета государство сохраняет местные вольности и тем самым привлекает местное население на свою сторону, намеренно проводя мероприятия по повышению своего авторитета на новых территориях. В то же время нельзя сказать,

что исследованием и реализацией конкретного набора прав самостоятельности Финляндии, других окраин в центральном аппарате власти занимались отдельно или специальные органы, и уж тем более не делалось попыток провести кодификацию шведского законодательства в этой территории.

Неопределенность и невыясненность объема привилегий привели к тому, что в эпоху императрицы Екатерины II административные преобразования в значительной степени были проведены и в отношении Финляндии. В 1783 г.[506] в Финляндии, также как и в Прибалтике, по общеимперскому образцу введена подушная подать с крестьян и мещан и сбор с доходов купцов и «других обывателей». Проведение здесь губернской реформы началось в 1783 г.[507] с образования Выборгского наместничества и введения общеимперской системы административных и судебных органов по Учреждению 1775 г. и утверждения штатов наместничества[508]. Хотя прежние привилегии не были ликвидированы, объем их уменьшился, в частности, Сенат при толковании вопроса о действии прежнего права разъяснил: «по законам же конфирмованным для Лифляндии, Эстляндии и Финляндии, поступать следует в таких токмо случаях и обстоятельствах, на что нет в Высочайших Учреждениях точно предписания»[509]. Изменилась ситуация при восшествии на престол Павла I, когда в 1796 г.[510], когда предписано вместе с сохранением губернского правления, казенной палаты и казначейства, восстановить все присутственные места, которые по прежним правам и привилегиям существовали до образования здесь наместничества - во всех городах и уездах. Хотя, восстановление проведено не в полном объеме, тем не менее, существующая со времен Швеции система местных административных и судебных органов была возвращена.

Необходимость разобраться в планах дальнейшего устройства Выборгской губернии на фоне недостаточной определенности правового положения Финляндии привела к созданию в 1802 г. императором Александром I комиссии для устроения Выборгской губернии и комиссии для рассмотрения финляндских дел[511], особого совещательного органа, которому поручалось определить причины бедственного

положения края и предложить «к лучшему преобразованию губернии общий план»[512]. Однако с присоединением остальной, третьей, части Финляндии к России в результате войны со Швецией описанные планы претерпели значительные влияния новой геополитической и внутриполитической ситуации.

В 1808 г. вследствие занятия финляндской территории русскими войсками снимались таможни и устанавливался свободный режим торговых отношений «как между подданными одного государя»[513] А разрыв мира со Швецией, вследствие ее измены союзническим обязательствам, по декларации от 16 марта 1808 г.[514], привел к утверждению права империи на завоеванную ею шведскую часть Финляндии, местным жителям предписано принести присягу на верное подданство[515].

Правовые основания вхождения последней завоеванной части Финляндии в состав России формируются еще в период до подписания Фридрихсгамского мирного договора со Швецией и предусматривают сохранение местных установлений[516]. Волей монарха объявлялось, что Финляндия является частью государства с особым статусом на основе установлений-«конституций», действующих здесь в силу принадлежности к Швеции, власть российского монарха является, ограниченной им же самим устанавливаемыми нормами действующего законодательства империи. Данный акт имеет в большей степени декларативный, историческо-политический контекст закрепления правового статуса завоеванной Финляндии, поскольку фактически еще продолжалась война со Швецией, итоги которой были не оформлены юридическими источниками права - как видим, начало названному процессу дали социальные источники права - факт отказа Швеции от договорных обязательств и завоевания финляндской территории. Следуя ранее провозглашенным идеям, Александр I подтвердил основные законы края периода шведского владычества, определил прерогативы императорской власти в регионе наряду с ограниченными политическими правами сейма, создав здесь тем самым новые основы политико-административной системы - конституционный режим власти, в общих чертах[517]. Создан временный правительствующий совет для гражданского управления во главе с генерал-

губернатором, два департамента «из 14 чиновников, одна половина из дворянства, а другая из прочих сословий, выбор и назначение зависят от империи»[518].

Реальной мерой по встраиванию новой территории в государственный механизм стало распространение на «новую» Финляндию гербовой бумаги с символами империи[519].

После ратификации Фридрихсгамского мирного договора императорским манифестом было объявлено, что «финляндские губернии со всеми жителями, городами, портами, крепостями, селениями, островами... будут отныне состоять в собственности и державном обладании Империи Российской»[520]. В том же 1809 г. по предложению сейма в Финляндии введена русская серебряная монета. Следует данную меру считать согласованными действиями имперских и финляндских властей по пути объединения, результатом четкого представления местных и центральных властей о значении и месте нового края в механизме государства.

Завершающим действием по вхождению новой территории и определению ее политико-правового статуса следует считать манифест 1811 г. «О присоединении Выборгской губернии к Великому Княжеству Финляндскому»[521], который устранил различия между старой и новой Финляндией, как в наименовании, так и в управлении, подчинив учрежденному Финляндскому совету. Есть необходимость отметить специально, что к новой Финляндии верховная власть присоединила полученные в XVIII в. финляндские территории, однако, по не выраженным официально причинам, к Царству Польскому по такому типу не были присовокуплены польские земли, вошедшие в состав Российской империи в XVIII в., хотя, такие планы у императора первоначально существовали. Думается, надо придерживаться мнения, что, во-первых, это явления разного порядка самоуправления, во-вторых, объединение финляндских земель предпринято с целью удобства в управлении сходными по обычаям и культуре населением, а в-третьих, присоединение прежних польских российских владений к завоеванным в начале XIX в. воспринималось бы как воссоединение уже ранее существующего государства и противоречило бы геополитическим интересам участников венского процесса по расчленению Польши. Но, нельзя и согласиться с утверждением, что речь шла о создании финляндского государства, хотя такие мнения

существовали[522].

Можно также добавить, что события рассмотренного этапа государственного строительства отражали преемственность политических деклараций императрицы Елизаветы с ее обещаниями создания финляндского государства, идеями эпохи просвещенного абсолютизма Екатерины II и ее намерениями провозглашения политических прав народов империи и установления четкой системы законов, а с другой стороны, вписывались в общую картину переходного, как иногда называют, либерального периода правления Александра I, пытавшегося в рамках Просвещения и конституционализма, тем не менее, развивать и укреплять монархические устои российской государственности.

Стремление заручиться доверием финляндского населения обусловило, еще до заключения мирного договора со Швецией, созыв Александром I в марте в 1809 г. в Борго собрания представителей четырех сословий финляндского населения, фактически Финляндия получила свой законодательный орган - четырехсословный сейм. Ему поручалось обсудить четыре вопроса: о войске, налогах, монете и учреждении Правительствующего сената[523], то есть представить верховной власти местные традиционные основания организации управления. Очевидно, это выражение стремления верховной власти следовать ранее провозглашенным политико-правовым идеям Манифеста 1808 г. и желание проводить в инкорпорированной территории мероприятия по практическому устройству здесь российской власти - в империи традиционно в ходе вступления на новые территории и до оформления итогов завоеваний велась постепенная деятельность по вовлечению их в механизм государства. На сейме внутренние дела Финляндии были урегулированы в той же логике действий Александра I, то есть с учетом обещанного ее автономистского политического строя. Решено сохранить армейскую «поселенную систему», по которой наборов рекрутов не проводилось, но города, деревни и частные землевладельцы принимали на себя обязанность содержать необходимое для Финляндии количество солдат, которые одновременно занимались хозяйством на земле и являлись военнообязанными, участвуя регулярно в учебных тренировках (в 1812 г., этот подход был изменен - введена уменьшенная в финансовом отношении вдвое «вакантная подать»). Император объявил

на сейме, что денежные средства Финляндии будут находиться в полном ведении местных властей, для чего учреждался финляндский банк.

Продолжением юридического процесса по определению государственно­правового положения территории стало учреждение сеймом центрального управления в регионе для «общего управления Финляндией» в лице Правительствующего совета под председательством и руководством генерал-губернатора, состоящего из департаментов судебных и хозяйственных дел. Административная система учреждалась в виде местных учреждений во главе с правительствующим советом, который в 1816 г. был преобразован в Императорский Финляндский сенат. Периодичность созыва сейма не была определена, это относилось к прерогативам верховной власти императора. Значение созданного народного представительства было существенным, так как без одобрения сейма царь не мог вводить в княжестве новые законы и налоги, то есть ограничения монарха также регулировались актами, относящимися к шведскому периоду в Финляндии, - Формам правления 1772 г. и Акту соединения 1789 г., но уже санкционированными российской властью. С другой стороны, монарх в конечном итоге выступал с законодательной инициативой перед сеймом, утверждал или отклонял законы и бюджет. Исключительно его компетенцию составляли вопросы обороны и внешней политики. Подобной же позиции придерживались и правоведы-историки XIX в, например, В. Остен-Сакен считал, что установленный в Финляндии правопорядок, определяется «единственно волей суверена, и что законы, на коих основывается управление, издаются Им одним. Ему одному принадлежит право давать и изменять законы. Изданный Им закон Он может свободно изменить, либо объявить недействующим»[524]. Соответственно, в отношении Финляндии сохранялись прежние правовые установки - верховная власть признавала местные политико-правовые традиции, и, гарантируя их при вхождении территории, санкционировала по типу обычая (подобно «конфирмованным вольностям» присоединенных территорий XVIII в.), но дополнительных полномочий новым территориям не делегировала, признавая лишь за собой возможность наделять правами в разной степени различные регионы. Поэтому в вопросе формального статуса Финляндии отметим, что закреплялась самостоятельность и обособленность новой территории в определенных рамках

абсолютистского государства - Российской империи, с окончательным решением всех вопросов монархом в виде актов с его стороны, в том числе, и дальнейшего развития законодательства и административных преобразований. Подобный подход являлся обычным для такой формы государства, как империя периода оформления правовых основ отношений центр-регион, например, в Великобритании в отношениях с Канадой и т.д. Перспективы развития этих отношений тоже были различны в смысле эволюции самостоятельного политического будущего в известных формах автономии в государствах нового времени, что предопределило особенно относительно Финляндии отдельную научную дискуссию на длительный период времени[525].

Отношения России и Финляндии по перечисленным актам квалифицировались в имперский период неоднозначно. Одна часть исследователей утверждала, что Российская империя и Великое Княжество Финляндское являются двумя самостоятельными государствами, связанными реальной унией, а другая доказывала, что Россия и Финляндия образуют одно государство и Финляндия не что иное, как провинция, инкорпорированная Россией, но наделенная широкой политической автономией. При этом в историко-юридической науке пореформенной России XIX в. признавались те факты, что, во-первых, Финляндия никогда самостоятельным государством не была, во-вторых, покоренные финляндцы присягали русскому императору без всяких условий, наконец, перестав быть провинцией Швеции, она стала провинцией России, что и закреплено Фридрихсгамским трактатом[526]. Эти обстоятельства, по мнению автора учебника государственного права С.А. Алексеева, и определяют источники отношений между Россией и Финляндией, поскольку объективно Финляндия не присоединялась на договорных началах к России, а была присоединена в результате победы России и отказа Швеции от финляндских провинций как проигравшей стороны. Подчеркнем в результате, что особенности ее правового статуса

в составе империи были результатом воли российского монарха, соответственно, стоит говорить о национально-территориальном автономизме, но не об образовании самостоятельного государства. Теоретическим основанием такого вывода может служить и убеждение классика государствоведения Г. Еллинека, заключавшего в ту эпоху, что государство или части государств, которые завоеваны другим государством и инкорпорированы им, безусловно, утрачивают характер государства, какое бы положение они ни заняли в государстве, инкорпорировавшем их. Если за ними остается известная степень самостоятельности, то на нее нужно смотреть «как на новое создание, как на автономию, дарованную им господствующей над ними государственной властью». Логично признать, что поскольку такие государства перестали существовать, то юридическая связь между их настоящими учреждениями и прежними прервана, и речь может идти только об исторической преемственности. Как бы широка их политическая самостоятельность ни была, их государственный характер этим все же не восстанавливается, так как они во всем подчинены высшему контролю господствующей над ними государственной власти и в лучшем случае являются самоуправляющимися областями, но «никогда не субъектами верховных прав» [527].

Хотя император принял титул «Великого Князя Финляндского», разделения верховной власти не произошло, поскольку передача и нового титула осуществлялась по наследству русскими монархами на основании российских законов. Тем более, что полный титул российского государя по традиции пополнялся каждый раз дополнительным почетным званием с присоединением новой территории, и в итоге в начале XX в. по Основным Государственным Законам имел следующее наименование: «Божиею поспешествующею Милостью, Мы. Император и Самодержец Всероссийский, Московский, Киевский, Владимирский, Новгородский; Царь Казанский, Царь Астраханский, Царь Польский, Царь Сибирский, Царь Херсониса Таврического, Царь Грузинский; Государь Псковский и Великий Князь Смоленский, Литовский, Волынский, Подольский и Финляндский - и проч. и проч. и проч». Безусловно, юридическое положение верховной российской власти в Финляндии имело специальный статус, однако данный факт не вступает в противоречие с распространением на нее права империи. Особый административный статус Финляндии в дальнейшем получил развитие именно за счет позитивного права России, хотя не

всегда это движение проходило в прямом направлении, а сталкивались и шли к компромиссу и переосмыслению различные взгляды не только общественных деятелей, но и высших правительственных чиновников.

В среде ученых полемика вообще не прекращалась весь период пребывания Финляндии в составе России, но само по себе это не меняло политико-правового статуса финляндских территорий. Известный общественный и государственный деятель конца XIX в. Л. Мехелин высказал убеждение, что финляндским территориям Александр I даровал отдельное устройство и ее особые законы, и его примеру следовали все преемники, «неизменно издававшие по вступлении своем на престол манифесты о сохранении особых прав Финляндии»[528]. Далее отмечается, что «великодушным соизволением русских государей Финляндии даровано широкое, частью унаследованное от шведских времен, но еще более развитое впоследствии внутреннее самоуправление», а потому все вопросы, общие для Финляндии и прочих частей русского государства, должны решаться действием русских законов; местные же финляндские постановления могут касаться исключительно внутренних ее дел»[529]. В этих условиях, отмечает В.В. Сокольский, в Великом княжестве Финляндском «формой правления является ограниченная сословная монархия», и это не противоречило самодержавной форме правления в целом, поскольку «видоизменение характера верховной власти относительно Финляндии является особенностью местного права этой части империи, исходящей . от единой всероссийской верховной власти»[530]. Интересного взгляда придерживается относительно данной проблемы правовед А.П. Липранди (А. Волынец), указывая, что «финляндские финны, конечно, ничего особенного собою не представляют: это одно (или несколько) из тех многочисленных финских племен, которые рассеяны по всей России», ему естественно жить русской государственной жизнью[531].

Потому-то Э.Н. Берендтс настаивает на отделении научных дискуссий от политических мер. Исследователь в своих рассуждениях четко проводит грань: «не имела ли и не имеет ли Финляндия реальные атрибуты особой государственности? С 60­

х гг. Финляндия имеет особую монету. Да, но особую монету имели в 18 ст. и Лифляндия, и Сибирь, но они не были особыми государствами. Польша сохранила особую монету после утраты политической самостоятельности. Финляндия имеет особую таможенную систему, но и Польша отделялась до 50 гг. таможенной чертой от внутренней России. Финляндия до 1901 г. имела особое организованное войско, но и в шведское время финляндцы служили в особых финских поселенных полках и тем не менее Финляндия не была особым от Швеции государством». Вывод, представленный научной общественности в высшей степени логично отражает политико-юридическую природу властно-правовых отношений России и Финляндии: «особое законодательство, особый суд, особое управление, одним словом, особая конституция тоже не превращали Финляндию в особое государство, ибо автономная область составляет нераздельную часть одного единого государства и, тем не менее, и именно потому, что она пользуется автономией, имеет совершенно своеобразное устройство»[532].

Современный исследователь национальной политики А.Ю. Бахтурина высказывает мнение, что манифесты 1808 г., грамота сейму от 15 марта 1809 г. необходимо рассматривать как «поиск законодателем наиболее оптимальных форм взаимоотношений России и Финляндии», и каждый акт рассматривал отдельные аспекты будущего статуса новой присоединенной территории. А результатом стала оптимальная формулировка манифеста 1809 г. «о собственности и державном обладании» Россией приобретенной части Финляндии, одновременно с провозглашенным «бытием политическим», что является характерным для периода формирования национальной консервативной доктрины и обусловлено отсутствием практических возможностей вплотную заниматься присоединением окраины к империи и вводить там общеимперскую систему управления.[533] В другой плоскости высказывается исследователь В.С. Дякин, убеждая в том, что Александр I пошел на признание за Финляндией особого статуса и сохранение основ шведского государственного права, исходившего из представления об ограничении власти монарха сословным учреждением»[534]. Заключим, что при всем многообразии оценок, Россией в условиях надвигающейся войны (с наполеоновской Францией) были созданы прочные основы

сохранения за ней новой территории. Именно из-за концентрации здесь, на западных рубежах Российской империи, геополитических и внутренних интересов России представительство императора в Финляндии было оформлено специфически, в двойном формате - в лице доверенного генерал-губернатора, надзирающего за общегосударственными интересами, и в виде статс-секретариата, возглавляемого местным представителем, который преследовал сохранение и защиту гарантированных Александром I местных привилегий в публичном и частном праве перед верховной властью.

На наш взгляд, отсутствие легальной региональной политики в империи и недостаточно последовательное движение в дополнении юридического статуса Финляндии в дальнейшем привели к теоретической и идеологической разработке вопроса о самостоятельном государстве Финляндии, находящемся в различного рода союзнических отношениях с Россией, но избежать такого идеологизирования темы было невозможно. В итоге можно говорить об ясных установках - провозглашении императором как источником власти и права автономистских начал в государственном управлении Финляндией, исходя из характерного для имперской эпохи определения автономии. Автономизм, а не автономность следует считать более точным по смыслу и применимым в данном случае политико-правовым явлением, учитывая абсолютистский характер государственной власти в России этого времени, а также источник и способ наделения властью местных учреждений - признание и санкционирование существующего порядка императором. При этом обратим внимание на тождественность нашего мнения трактовке автономии императорской эпохи «Словарем юридических и государственных наук 1906 г.: «автономия - право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией . называется часть государства, имеющая местный парламент или вообще какую-либо местную организацию законодательной власти. Право самоуправления существенно, однако, отличается от автономии. Наконец автономией называется иногда предоставляемое государством некоторым корпорациям, сословиям, учреждениям и т.п. право самостоятельно в пределах закона нормировать характер своей организации и условия своей деятельности»[535].

Нормы особого правового статуса Великого Княжества Финляндского до конца XIX в. означали относительно широкое самоуправление региона при сохранении в целом имеющейся прежде частноправовой системы и санкционированного публичного права во внутреннем управлении, а также создавали почву для его возможного расширения. Александр I, учитывая разрастающиеся геополитические противоречия в Европе, принял меры к развитию у финского населения симпатий к российскому правлению. Так, порученная М.М. Сперанскому деятельность по составлению Финляндской конституции строилась с учетом уровня государственного развития края, возможностей сохранения национальных обычаев и обеспечения действия местных законов. Можно сказать, условия присоединения Финляндии характеризуются правительственными стремлениями создать благоприятный климат отношений с новой территорией и предстать перед Европой защитницей цивилизованных монархических ценностей времени. Но учитывая самодержавные основы государства, такой порядок действовал лишь до принятия императором нового закона для Финляндии.

Развитие политики в отношении Великого княжества Финляндского после войны с Наполеоном включало следующие меры: дальнейшая регламентация управленческих связей генерал-губернатора с финляндским Правительствующим советом и центральными властями[536], определение таможенных тарифов для Финляндии с целью соединения финляндской и русской таможенных систем; согласование проекта Абоского сейма устава Финляндского Александровского университета специальной комиссией при министерстве народного просвещения. Как видим, определение формы публичной власти, налоги, сборы, язык и роль местного права стали первоочередными решаемыми верховной властью задачами. Это и означает постепенное вхождение в единый механизм империи, но, как заметил М.М. Сперанский в 1810 г. Финляндия «инкорпорирована, но без нужды нет причины об этом упоминать[537]. Видимо, Сперанский взвешенно относился к употреблению самого понятия «государство», поскольку в данное время оно применялось не только для самостоятельных государств, но и для особых привилегированных частей страны, имевших собственное внутреннее управление.

Итак, представителем императора в Финляндии назначался генерал-губернатор, являвшийся высшим должностным лицом, в компетенцию которого входили ответственность за порядок в крае и командование расквартированными здесь русскими воинскими частями. Формально генерал-губернатор считался также председателем финляндского Сената, но на практике заседания обычно вел его заместитель из числа местных жителей. Кроме того, чтобы иметь точные сведения о делах в княжестве, император в 1811 г.[538] учредил новую комиссию по финляндским делам во главе с М.М. Сперанским, задачей которой было проведение вторичных обсуждений вопросов, направляемых императору, после их рассмотрения в Сенате. Этот коллегиальный орган был задуман как временный, преимущественно совещательный по административным и судебным вопросам и просуществовал 15 лет. Упраздненный особым манифестом 1826 г.[539], он был заменен Финляндским статс-секретариатом во главе со статс-секретарем (должность получила наименование министра статс-секретаря с 1834 г.), в полномочия которого входило лично докладывать императору по делам, подлежащим рассмотрению и решению верховной власти «согласно коренным законам и основным постановлениям оного края». Специалист по западным территориям М. Бородкин отмечал, что «важное учреждение - статс-секретариат Финляндии - это своего рода министерство иностранных дел Великого княжества, ее аванпост в столице империи», тем более, что возглавляли учреждение почти все время финляндцы. Выходит, Россия целое столетие рассматривала «финляндские дела через финляндские очки», что приводило к негативным результатам для российской власти - министры статс- секретари выработали правило: «чем меньше о нас будут знать, тем лучше, а когда же предъявлялось им неугодное требование, то они говорили: «Кто выиграет время, тот выиграет все»[540], - ничего не меняя и затягивая решение вопросов, они подрывали авторитет верховной власти.

Итак, созданная административная системы для Финляндии сосредотачивала управление в руках местной высшей бюрократии, которая выражала потребности населения и преследовала национальные интересы в отношениях с властными структурами империи. Российской властью создавались условия для автономной жизнедеятельности местного населения, в основном имеющего прежде национальную

шведскую самоидентификацию, что естественным образом должно было консолидировать финнов и привести к развитию в официальной сфере собственного языка и культурно-идеологическому обособлению от общешведского (общефинского) социума. Как отмечает известный исследователь национальных процессов Э. Хобсбаум, уже в рамках Швеции у сознательной части финнов начинает формироваться национально-политическая идентификация, интеллигенция создала общефинский идентитет, а далее на раздельной языковой основе финский и шведский идентитеты, что в конечном итоге неизбежно способствовало эволюции политической самостоятельности[541], стремление к которой начинает проявляться с 60-х годов XIX в.

Учет действия местного права Финляндии как отдельной нормативной системы, при верховенстве общегосударственного, выразился в подтверждении уголовных законов этой территории в 1826 г.[542] и других мерах. Устанавливалось, что преступления, совершаемые финляндцами в России или русскими в княжестве, подлежат судебному преследованию по законам той части империи, где совершены правонарушения. Так же было разрешено натурализованным из Финляндии лицам греко-католической веры иметь доступ к военным и гражданским должностям, хотя по местному праву такую возможность получали лишь лица лютеранского исповедания. Несомненно, вопросы культурно-религиозной интеграции имели одно из важнейших значений в объединительной деятельности. В этом смысле стоит учесть, во-первых, утверждение в 1828 г. нового Устава Императорского Гельсингфорского университета[543], во-вторых, в разрешение его выпускникам поступать на русскую государственную службу наравне с окончившими другие императорские университеты. Такие меры создавали дополнительные стимулы развития образования и формирования либеральных дискуссий в общественно-политической жизни Финляндии, потому одновременно вводилась цензура[544]. Как видим, Россия в своей политике по отношению к Финляндии придерживалась убеждений, что эта часть государства продолжает интегрироваться в политическую систему России и потому главными мероприятиями стали меры по совершенствованию и сближению отношений в сфере публичного правового регулирования, государственной службы, образования и культуры.

С дальнейшим сближением центра и региона связано утверждение верховной властью актом в 1852 г.[545] нового университетского устава, который означал выведение его из-под управления местных правительственных учреждений, поскольку во главе стоял уже назначаемый императором канцлер. Указом 1851 г.[546] закреплялось требование знания финского языка от всех претендентов на судебные и административные должности в местностях, населенных преимущественно финнами, что свидетельствует о развитии условий для национальной идентификации. До этого времени по-прежнему в деловом обороте использовался шведский язык в силу преобладания в управлении шведского по происхождению чиновничества, теперь же и для управленческих нужд, и в силу развитости финской культуры все больше внедряется финский. Опираясь на сделанное, было решено подготовить комплекс реформ на пути развития буржуазных явлений в Финляндии, потому наряду с различными комитетами по направлениям преобразований, в 1857 г.[547] в Санкт-Петербурге учреждается комитет финляндских дел, в котором под председательством министра статс-секретаря высшие чиновники должны были обсуждать предлагаемые императором вопросы.

На открытом 6 сентября 1863 г. сейме верховной властью подтверждались принципы конституционной монархии относительно законов и учреждений края и предложено рассмотреть изменение основных законов Финляндии, поскольку многие из них оказываются «несовместимыми с положением дел, возникшим после присоединения этого княжества к империи; другие страдают недостатком ясности и определенности»[548]. Основные взгляды Александра II выражены намерением расширить права, уже принадлежащие сейму - вплоть до возможности определять размер и количество налогов, предлагать проекты законов, причем инициативу по изменению «коренного закона» император оставлял за собой. И уже в 1863-1864 гг. была учреждена сеймом особая комиссия для кодификации местных основных законов, однако генерал- губернатор об этом не был поставлен в известность, что нарушало общепринятые процессуальные нормы законотворчества, и составленный комиссией проект Формы правления одобрения Александра II не получил. Согласованный с центральными

властями сеймовый устав вступил в силу с 3 апреля 1869 г.[549], на основании чего сейм стал созываться каждые пять лет. Уставом определялись основы его деятельности, в частности, подробно описывались состав, порядок работы сейма, полномочия.

Составленный сеймом и сенатом новый устав сейма в основе имел шведский устав[550] (речь об Уставе 1810 г., к рассматриваемому времени уже отменен - Н.К.), и предусматривал преобладание в представительном органе дворянства, которое в основном было шведского происхождения, и лютеранского духовенства. Как замечает, известный государствовед XIX в. В.Е. Романовский, финляндский сейм характеризуется как средневековое учреждение, осуществлявшее сословное, а не народное представительство. Включая рыцарство и дворянство, лютеранское духовенство, горожан и крестьян, закон неравномерно распределил соответственно численности места в сейме, отчего в нем заседало дворян - 241, духовенства - 38, горожан - 58, крестьян - 62[551]. Предусматривалось, что основные законы могут быть созданы или изменены только по инициативе монарха и единогласному положительному заключению всех заседавших четырех сословий, а по вопросам внутреннего управления инициатива закреплялась за сеймом. Каждое сословие заседало отдельно, обсуждения вопросов палатами происходили одновременно, а совместные собрания планировались для совещаний, без права принятия решения.

В развитие обособленности и самостоятельности финляндской части России были определены основы государственной службы, с учетом значения края как западного рубежа, форпоста военных действий. В частности, «Высочайше утвержденная Табель о рангах для Великого Княжества Финляндского»[552] 1860 г. оговаривала, что «военные чины, несмотря на лета службы, имеют преимущества пред лицами, занимающими гражданскую должность или состоящими в гражданском чине, когда числятся в одном классе». Подчеркивались значение и однозначно понимаемый должностной статус представителя императора в территории: «Финляндский генерал-губернатор, несмотря на его военный и гражданский чин, по сану своему состоит выше всех в табели о рангах помещенных чинов».

Последующие реформы стоит рассматривать как национально и политически развивающие автономию финляндской части империи. Поскольку господствовало убеждение, что лишь при условии ее более широкого вовлечения в сферу общегосударственного регулирования сверху возможно консолидировать центр и регион, то непременным условием оставался учет степени ее самостоятельности. Однако преобразования все же носили противоречивый характер, что можно объяснить отсутствием единой позиции относительно будущего Великого Княжества Финляндского. В 1860 г.[553] проведена реформа денежного хозяйства в этой части России, в результате чего введена собственная денежная единица Финляндии - «особая для этого края монетная единица под названием «марка», разделенная на сто меньших единиц под названием «пенни». Поскольку обособление торговли и таможенной политики Финляндии происходило постепенно с 30-х гг. и оформилось в 1859 г.[554], то денежная реформа не несла в себе негативных результатов для России, а наоборот, защищала менее развитую российскую промышленность. В таможенных тарифах 1869 г.[555], в общем учитывающих интересы и местных, и российских торговцев, произошло разделение Финляндии с остальной частью империи.

В 1863 г. постановлением императора «О предоставлении финскому языку одинаковых прав с шведским во всем, непосредственно касающемся собственно финского населения края»[556] финский язык получил равные права со шведским, русский язык потерял значение обязательной учебной дисциплины в начальных школах, а с 1865 г. финский язык введен уже в административных и судебных учреждениях наравне со шведским[557]. А учитывая, что с 1871 г. Сенат руководствовался указом, рекомендующим устанавливать язык преподавания в реальных училищах и гимназиях с учетом преобладающего в данной местности, то давался существенный импульс развитию национального языка финнов. Церковным уложением 1869 г.[558] был заменен шведский церковный устав 1571-1572 гг., согласно которому устанавливались регулятивные нормы деятельности распространенной в Финляндии «евангелистско-лютеранской церкви».

На основе созданного здесь еще в 1809 г. немногочисленного войска (постоянным был только гвардейский стрелковый батальон) в 1878 г.[559] провозглашалось формирование собственной армии Финляндии для защиты своей территории и столицы империи, при этом вводилась всеобщая воинская повинность по общероссийскому образцу военной реформы 1874 г. Но готовивший офицерские кадры финляндский кадетский корпус определен в ведение главного управления военно-учебных заведений в Санкт-Петербурге, соответственно, управление новой армией определялось российскими интересами. Думается, изменением статуса такого важного атрибута государственности, как армия, в совокупности с утверждением собственной монеты и финского языка как основного, позволяет с уверенностью утверждать, что своими действиями верховная власть формировала фундаментальные основы самостоятельности в политической сфере финляндского общества, но одновременно центр подчеркивал суверенный характер имперских прерогатив и в Финляндии.

Местное управление сосредотачивалось в руках генерал-губернатора, которому подчинялись городское и сельское общинное самоуправление - единственные формы самоуправления во всех восьми губерниях (ни губернии, ни уезды правом самоуправления не были наделены). Финляндская община имела всесословную организацию и делилась на сельскую и городскую. Регулирование сельского общинного самоуправления устанавливалось законом 1865 г.[560], городского - 1873 г.[561] Сельская община объединяла один или несколько приходов, членами ее были граждане, владеющие недвижимостью, занимающиеся промыслом или имеющие фактическое местожительство на ее территории. Распорядительным органом общинного самоуправления являлось общее собрание ее членов, где могли голосовать все плательщики налогов (если их недоимка не превышала годовую), вдовы, разведенные жены и совершеннолетние незамужние женщины, арендаторы казенных земель. Собрания созывались трижды в год или в чрезвычайных случаях, под руководством избираемого на три года председателя. Голоса не были равны, их значимость зависела от оброчной доли, но с ограничением. Исполнительная власть принадлежала управлению общинных старшин, куда входили председатель, вице-председатель и не менее пяти членов, избираемых на три года общим собранием. К деятельности этого

органа по вопросам школ, призрения бедных и больных привлекались пастор, а также православный священник, если таковой был. Отчеты старшины проверялись ревизорами и рассматривались общим собранием. Некоторые постановления общины подлежали утверждению губернатором (как и в остальной части империи по реформам земского 1864 г. и городского 1870 г. самоуправления), на отказ которого в случае отклонения местного решения могла быть направлена жалоба в сенат и рассмотрена им в 90­дневный срок. Некоторые постановления требовали утверждения сенатом. Обжаловать постановление общины можно было в 30-дневный срок губернатору, и в ситуации, если губернатор сочтет постановление незаконным, он мог его отменить.

Самоуправление в городе олицетворяло ратушное собрание, куда входили все неопороченные плательщики городских податей, включая женщин, и магистрат под председательством бургомистра. В городах с населением свыше двух тысяч жителей обязательно избирались городские поверенные сроком на три года с частичным обновлением состава депутатов. Исполнительными органами в городской местности были городская казначейская камера, различные комиссии и должностные лица по назначению поверенных или ратушного собрания. Магистрат состоял из выборных ратманов, утверждаемых губернатором, под председательством бургомистра. На должность бургомистра император своей властью назначал из трех кандидатов, выбранных на ратушном собрании.

Итак, в 60-80-е гг. в Финляндии сделан шаг по перераспределению полномочий центра на региональный уровень: происходит дальнейшее укрепление автономистских установлений, в качестве доказательства краю особого статуса Великого княжества Финляндского в составе империи утвержден сеймовый устав, расширивший законодательную самостоятельность и определивший периодичность его созыва (на практике он собирался каждые пять-три года). Регламентировано усиление права финляндцев на местное самоуправление - введено общественно-территориальное самоуправление в сельских районах и реформировано в городах. А с учреждением собственной армии, которую не мог распустить император, и собственной валюты с переводом ее на золотую основу, передачей права заключения займов с иностранными государствами и Россией и регулирования внешнеторгового оборота собственными таможенными тарифами, на последнее особое внимание в организации публичной

власти обращает известный исследователь Л.В. Суни[562], происходит значительное усиление ее обособленности в механизме российской государственности. Такие шаги самодержавия были связаны с прежним поступательным развитием отношений Финляндии с центром, лояльностью финнов к высшей власти, их стремлением вести диалог с верховной властью. Но тем самым одновременно были созданы условия для того, что и сейм, и сенат, и статс-секретариат образовали «одну сплошную оппозицию русскому императору, действующую с редким единодушием», поскольку сеймовым уставом 1869 г. «правящие власти распределены таким образом: на одной стороне постоянно действующая власть в лице русского монарха, с его императорским сенатом и статс-секретариатом, на другой - сословные представители», но это разделение властей, как бы взаимно одна другую уравновешивающих, было только в теории[563]. Последствия либерализма правительства и приверженности Александр II новым идеям, в оценке В. Остен-Сакена, имели существенно негативное значение: с одной стороны, видно стремление финляндцев достичь полной самостоятельности страны, с другой, «наблюдается предупредительность Монарха, дававшая право на самые смелые надежды»[564]. Исходя из общего методологического посыла, что буржуазно-либеральные реформы этой эпохи стали первым шагом на пути к ограниченной монархии в России, необходимо детально рассмотреть далее изменение картины общественно-политической жизни Финляндии с прицелом на утверждение о значительном влиянии данных мер.

Правление Александра III в условиях промышленного переворота и сильно изменяющихся социальных отношений было связано с возрастанием значения и расширением рамок законодательного регулирования, что также коснулось и Финляндии. В 1881 г. генерал-губернатором Финляндии был назначен бывший начальник Главного штаба граф Федор Логинович Гейден, который по прибытии на место составил доклад императору по приведению управления в этой части империи к единообразию, предлагая ряд мер: усиление роли русского языка, осуществление «равноправия» русских с гражданами Финляндии, ужесточение контроля за прессой, присоединение финской армии к российской, налаживание более тесных экономических связей.

Одной из важнейших мер по переустройству края признавалось объединение таможенных систем России и Финляндии, но здесь правительство столкнулось с проблемой - в предыдущие два десятилетия с принятием нового Сеймового устава оно потеряло возможности политического маневра и вынуждено было заигрывать с сеймом или отказываться от согласованного с ним решения. Однако, учитывая возможные отрицательные последствия, генерал-губернатор Ф.Л. Гейден «полагал неудобным и нецелесообразным передавать таможенный вопрос на обсуждение земских чинов, так как отзыв сейма по таможенному вопросу в значительной степени связал бы свободу действий Правительства в дальнейшей ее разработке». Опасность такого развития ситуации Гейден представлял так: «всякое отступление от мнения земских чинов, сделанное правительством, в силу принадлежащего ему по закону права служило бы, тем не менее, поводом к резким нападкам и справедливым отчасти нареканиям на него со стороны общественного мнения»[565]. А с другой стороны, по мнению генерал- губернатора Финляндии, обращение к сейму в данном случае было бы фактически основанием и в будущем при выработке таможенного законодательства повторять такие запросы, соответственно, и в дальнейшем будоражить общественное сознание населения по мнимому и реальному автономному положению региона в составе империи.

Существенным движением в объединительной политике стал указ 1885 г.[566] об устранении неодинаковости российских и финляндских таможенных тарифов по некоторым группам товаров, чтобы обеспечить равные условия конкуренции для финляндских и русских фабрикантов. На обнаруженные сеймом ущемления финнов[567]император разрешил Сенату «представить проект мер к поддержанию финляндской промышленности, в том числе и обложение, в крайнем случае таможенной пошлиной некоторых русских товаров, если того потребуют обстоятельства и этим может быть достигнута предполагаемая цель, т.е. обеспечение сбыта финляндских произведений внутри края»[568], что и решено частично в 1886 г.[569]. Наконец, в 1890 г. комиссия по вопросу об объединении таможенных систем все же пришла к заключению, что не смогла обозначить однозначные предложения, потому не было принято новых решений и продолжили действовать высокие покровительственные пошлины, оказывающиеся

тяжелым бременем для финляндского населения. Ввиду непринятия практически решений и в дальнейшем, указом 1905 г. [570] создана очередная комиссия для пересмотра таможенного законодательства и представления законодательных предложений императору для утверждения. То есть, с одной стороны, невозможность гибких и согласованных решений с сеймом, с другой стороны, отсутствие координации внутри имперской власти, даже в признанных важнейшими вопросах, демонстрировали верховной власти бесперспективность действующих властно-правовых отношений с Финляндией.

Мерами по дальнейшей инкорпорации Финляндии в начале правления нового императора стали решения по изменению роли русского и финляндского языков. В 1883 г.[571] русские средние учебные заведения в Финляндии переданы в ведение министерства народного просвещения, а 1883-1886 гг. изменено положение русского языка, в частности, устанавливался новый порядок употребления шведского и финского языков в судебных и административных учреждениях, а учрежденные на средства министерства народного просвещения русские школы переходили в подчинение центрального учебного управления этого министерства[572]. Следовательно, предполагалось постепенное возвращение к ситуации, когда финский язык станет дополнительным, лишь для местных потребностей, а русский язык будет играть роль решающего средства влияния в административных, судебных и культурных отношениях.

Наконец, необходимость дальнейших практических шагов по изменению статуса местной системы управления Финляндии в государственном механизме империи нашла отражение в предоставлении сейму права формальной законодательной инициативы - «права предложения» июня 1886 г.[573]. Очевидная невозможность определиться с реальными мерами в отношении автономности Финляндии привела к образованию в 1889 г. трех комиссий под председательством финляндского генерал-губернатора: по вопросам таможенному, монетному и почтовому, причем в составе каждой комиссии было по два представителя от Великого Княжества Финляндского и по два от заинтересованных центральных ведомств. Как отмечает Н.М. Коркунов, их учреждение показывает, что и правительство решилось обратить серьезное внимание «на

неудобства, представляемые существующей резкой обособленностью Финляндии, поскольку она должна знать не только русскую династию, но и Россию»[574].

Неорганизованность действий центральной власти касательно финского населения и желание финляндцев еще более обособиться от империи выразились в утверждении верховной властью новых законов, в частности, в 1890 г. было приостановлено введение в действие принятого сеймом и утвержденного императором Уголовного уложения Финляндии 1889 г.[575]. Хотя оно должно было вступить в законную силу уже с 1 января 1891 г., вдруг выяснилось его несогласование министром статс- секретарем с центральными министерствами[576]. Позже доработанный комиссией из русских и финляндских чиновников с целью большего учета общегосударственного законодательства, новый проект был представлен в сейм, а затем императору, но утвержден не был и этот вариант[577]. Лишь вторично измененный проект, в сторону признания верховенства империи, в окончательной редакции был введен в действие в 1894 г[578]. По мнению специалиста, законотворческая деятельность в данном случае преследовала больше политические цели, поскольку теперь в рамках дарованного самоуправления монархическая власть на территории края закрепила право «изменять существующие в Финляндии законы и порядки»[579].

Поскольку уже на всех уровнях власти ощущалась необходимость создать общий порядок разработки и обсуждения в комиссиях, рассмотрения в учреждениях и дальнейшего утверждения монархом, а прежний порядок принятия финляндского закона после утверждения русского создавал условия для нарушения государственного единства, то в 1891 г. упразднен комитет финляндских дел. Добиваясь укрепления горизонтально-вертикальных связей в административных отношениях с обособленной территорией империи указом 1891 г. устанавливалось, что министр статс-секретарь должен получать «на русском только языке» заключения министерств по новым законопроектам и предложениям сейма, если они касаются общегосударственных дел.

Лишь после такого согласования можно было представлять их императору, причем отнесение законопроекта к внутренним финляндским установлениям или к общегосударственному праву по-прежнему определялось полномочием министра статс- секретаря[580]. Безусловно, такой мерой изменялось регулирование института статс- секретариата, представляющего по традиции уже почти сто лет интересы княжества перед верховной властью и возглавляемого местным представителем, поскольку существенно снижалась его значимость в системе центральных правительственных учреждений и подчеркивалось зависимое положение статс-секретаря. Тем не менее, фактически и в начале XX в. считалось, что «центральным органом по управлению Финляндией является. министр-статс-секретарь»[581]. Дополнительно было установлено требование университетского образования и знания финляндского права для русских чиновников статс-секретариата, а занимающим такие должности финляндцам необходимо было основательное знание русского.

Вследствие названных сложностей в деятельности центральной власти по вопросам княжества в 1891 г.[582] создано Особое совещание под председательством Бунге с целью разработка мер для полной его инкорпорации в состав империи. На ее деятельность оказали значительное влияние взгляды самого председателя, бывшего в курсе финляндских дел в бытность в должности министра финансов, а потому непосредственно занимающегося защитой интересов русских промышленников от финляндской конкуренции. Бунге в докладе императору убеждал его в необходимости практических мероприятий, затрагивающих различные сферы, а не ограничиваться лишь кодификацией основных законов Финляндии: «Мне кажется, что кодификация основных законов Финляндии не остановит . стремления патриотов к возможному обособлению княжества. Напротив, одни из них будут видеть в ней нарушение данных обещаний, а другие будут делать произвольные выводы в пользу своих взглядов».[583]Однако, отсутствие четко оформленной позиции власти в отношении дальнейших реформ финляндской административной системы способствовало осторожному ответному решению императора, и он в 1891 г. отложил рассмотрение предложений комитета об общегосударственном законодательстве (порядок установления

одинаковых законов в империи и Финляндии). Такая резолюция, есть основания утверждать, была вызвана желанием на время успокоить местных националистов и снять проблему княжества с обсуждения, не прибегая к существенным изменениям основ самоуправления, поскольку признание Александром III конституционного положения в территории считалось очевидным фактом[584]. В то же время твердая политическая воля императора в объединении России и Финляндии была четко высказана рескриптом 1891 г.[585] подтверждающим, что финляндский край состоит в собственном и державном обладании империи и лишь имеет особое внутреннее управление, а также манифестом 1894 г., указывающем на фоне имперских прерогатив в крае на «ненарушимую и непреложную силу действия» местных законов, преимуществ и религии[586].

Продолжением усиливающейся регулирующей практики из центра стало принятие в 1892 г. «Учреждения Императорского Финляндского Сената[587], которым регламентирована организация деятельности правительственного (исполнительного) органа территории - финляндского сената, под председательством генерал-губернатора. Определялось, что власть Сената ограничивается существующими нормами права, и сам он не имеет полномочий их изменять, дополнять и толковать. Но в его компетенцию входит полномочие представлять императору свое мнение о необходимых законодательных мерах или пояснениях к действующему законодательству. Генерал- губернатор не мог приостанавливать действие сенатских решений, он являлся больше исполнительным должностным лицом, поэтому руководил порядком производства дел в сенате. В случае своего несогласия с постановлением сената, мог обращаться с замечаниями на имя императора.

Таким образом, с середины 80-х гг., наблюдается изменение политического курса империи в Финляндии, в ходе которого начинают реализовываться в основном реакционные меры. С помощью контрреформ правительство пыталось устранить трудности в реализации либерально-буржуазных преобразований 60-70-х гг., а с другой стороны, пресечь плохо поддающееся давлению и контролю свободолюбивое общественно-политическое движение организаций различного, часто революционного,

направления по отношению к существующему государственному режиму. В этих условиях становилось очевидным, что вопрос об автономном положении территории не имел четкого решения, и границей, за которой находилась стабилизация ситуационного управления княжеством, по мнению высших властей, следует считать возможность императора самостоятельно решать вопросы отношений, не согласуя их с выборным органом края. Полагаем, что осуществление этого политического курса все же вынужденно признавалось необходимым и полезным, при условии проявления осторожности со сложившейся обособленностью Финляндии.

Следующий этап перемен в управлении Финляндией связан с деятельностью на посту генерал-губернатора Финляндии Н.И. Бобрикова, видевшего главную опасность для России в Германии, которая укреплялась на Балтике и создавала почву к постепенному подчинению Швеции Германской империи, что вело «к тяготению Финляндии к новому владыке». Допуская высадку здесь германского десанта, Бобриков подчеркивал неустойчивость положения «русской власти» в Финляндии, отсутствие со стороны последней «платонической привязанности к России и неодолимое влечение к Швеции»[588]. Неоднозначность оценки его деятельности содержится в высказывании С.Ю. Витте о назначении Бобрикова в сравнении с миссией графа Муравьева, подавившего восстание в Литве 1863 г.: «Муравьев был назначен, чтобы погасить восстание, а вы, по­видимому, назначены, чтобы создать восстание.»[589].

Исходные идеи «бобриковщины» сформированы в ходе практического, ситуационного видения национальной политики России, и не следует рассматривать причины ее распространения лишь в стремлении финнов к собственной государственности. На этот момент в политико-правовых идеях центральной власти вполне сформировалось осознание, что отдельно стоящее вне орбиты этой политики Великое княжество Финляндское «больше не смогло выделяться из становившейся единообразной общей картины государства»[590]. Именно осознание потребности уменьшить разрыв с Финляндией в законодательных основах регулирования общественных отношений привело к появлению судьбоносного манифеста императора

от 3 февраля 1899 г.[591], которым он на себя возложил обязанность определять, какие вопросы законодательства имеют общий имперский характер, следовательно, касаются также и Финляндии, а какие являются только местными. Окончательное решение предоставлялось только императору, достаточно было лишь заключения финляндского Сената или сейма, но, как замечает В.С. Дякин, оно «могло быть и не принято во внимание»[592]. А уж в ходе внедрения идей акта в 1900-1904 гг. в Финляндии был реализован целый пакет накопившихся в правительстве мер: отменялась свобода собраний, увеличивалось количество часов по русскому языку в средних учебных заведениях и закреплялись его преимущества в административных учреждениях и судах, финляндская армия преобразовывалась в финляндский военный округ под руководством генерал-губернатора, отменялись ограничения в правах русских уроженцев по определению на финляндскую гражданскую службу, расширялись полномочия генерал-губернатора и ограничивалась компетенция сената, русским по происхождению предоставлялось неограниченное право приобретения земель в Финляндии, в местном университете создавались кафедры русского права и русской истории, и даже предписывалось жителям Финляндии служить в русских войсках (на практике эта норма в 1905 г. была заменена «военным налогом» в пользу центральной власти со стороны княжества).

Манифест был расценен в правящих кругах как «неизбежная стадия в развитии русско-финляндских отношений», открывающая путь для беспрепятственной реализации объединительной программы самодержавия[593]. Но общественное мнение Финляндии в 1909 г. в лице известного политического деятеля Р.Ф. Германсон, ссылаясь на Александра I, заявившего, что «финский народ отныне возведен в число нации»[594], доказывало необходимость в таких случаях согласия Финляндии «коль скоро требуется ограничение права, принадлежащего ей на основании ее конституции, которая законно не может быть изменена помимо согласия монарха и народного представительства Финляндии»[595]. Думается, смысл изложенного политиком заявления следует уточнить, поскольку Р.Ф. Германсон приравнивает послереволюционную, либерализованную для финляндцев ситуацию 1909 г. к событиям 1899 г., что не является корректным. Реально

же актом верховной власти удовлетворена потребность в необходимых материальных и процессуальных формах дополнения и изменения действующего законодательства. Положения Манифеста 1899 г. также устраняли возможность влияния Финляндского сейма на принятие общеимперских законов.

Но действия самодержавия были связаны не столько с финляндскими автономистскими стремлениями, сколько с формирующейся национальной государственностью княжества, поскольку к этому времени сложился финский язык, определяющий показатель государственного уровня социальной общности финнов, то есть национальная идентичность. По мнению известного исследователя «принципиально лингвистический характер финский национализм приобрел лишь в 1860-е гг. (когда императорский рескрипт повысил общественный статус финского языка по отношению к шведскому), но вплоть до 1880-х гг. спор о языке оставался по преимуществу внутренним классовым конфликтом между принадлежавшими к низшим классам финнами (их представляли так называемые «феномены», выступавшие за единую нацию с финским языком в качестве официального) и шведским меньшинством, которое имело более высокий социальный статус (его представители, так называемые «свекомены», утверждали, что в стране существует две нации и, следовательно, два языка). И только после 1880 г., когда самодержавие перешло к политике русификации, борьба за автономию совпала с борьбой в защиту культуры и языка[596]», то есть приобрела более широкий, национальный характер. Четкую характеристику политико-правового статуса Великого Княжества Финляндского к началу XX в. дает В. Остен-Сакен, подробно анализируя финляндское и имперское позитивное право[597]. Он разъясняет, что край имеет собственное право гражданства; ее публичная власть самостоятельна, а «Монарх соединяет в Себе все правомочия, которые требуются для управления», реализуемые генерал-губернатора и министра статс-секретаря; формируются свой бюджет за счет местных налогов, податей и пошлин; функционирует собственная судебная организация и в пределах территории частное право, торговое право, гражданское процессуальное право, уголовное и уголовное процессуальное право, церковное право, консолидированное гражданское право Швеции и 1734 г. и позднейшего времени в составе России, соответственно, Финляндия по-прежнему

оставалась достаточно самостоятельной единицей в административной системе империи.

Итак, к рубежу XIX - XX вв., в условиях динамичного развития национальной самоидентификации населения княжества, с усилением европейских противоречий между Антантой и Тройственным союзом, повышением значимости западных рубежей России и разрастанием общего сектора экономики России и Финляндии, а также в связи с общетерриториальной унификацией управления государством при совершенствовании форм местного самоуправления по буржуазному типу в итоге реформ 60-70-х гг., происходит постепенное наступление на местные привилегии края. Естественно, безопасность столицы, сохранение государственного единства и предупреждение социального брожения в приграничных территориях требовали дальнейшей интеграции Финляндии в единую имперскую административную систему. Безусловно, в ситуации борьбы за сферы влияния и рынки сбыта превалировал национальный интерес имперской России, проявлявшийся в непоследовательных и противоречивых административных мерах по ограничению самостоятельности Финляндии, но с опорой на традиционные политические нормы и институты. Экономическое соперничество ведущих империй Европы - России, Германии, Франции - не оставляло других маневров российской власти для поддержания стабильности, кроме концентрации и централизации власти с целью быстрого реагирования на вызовы времени, и потому усиление зависимости от центра было использовано практически во всех окраинных регионах страны. Хотя, ограничения в практике государственного управления Финляндией исследователями дореволюционного и советского периодов первоначально именовалось как «угнетение», затем - «русификация», все же стоит характеризовать данный процесс категорией «унификация» как совокупности первого и второго в рамках методов и средств имперского государственного режима и унитарного государственного устройства, поскольку подавление специфики политической системы края было связано с акцентом на русский путь как определяющий в государстве и повышение управляемости в условиях нарастания общенационального кризиса.

Революционные события 1905-1907 гг. детерминировали дальнейшее движение империи по направлению к буржуазной монархии, в итоге было отменено большинство мер по унификации финляндского управления и начато либеральное реформирование

местной административной системы региона. Признав ограниченность в выборе средств и обязанность разрешить насущные требования подавляющей части общества, решениями центральных властей уменьшено количество часов на изучение русского языка, смягчены правила его употребления в правительственных учреждениях, восстановлена финляндская комиссия по подготовке законов, объявлено о свободе слова, собраний, союзов и утвержден отвечающий буржуазному духу государства и права новый сеймовый устав. Особо отметим, что в результате новой политики в 1906 г. в Финляндии учреждено самое демократичное в Европе избирательное право - в том числе, для женщин, то есть впервые в империи устанавливалось народное представительство. Сословный принцип организации и деятельности представительного органа был ликвидирован, и на смену ему пришел однопалатный парламент.

Новый сеймовый устав 1906 г. [598] утверждал прямые и пропорциональные выборы с участием всех граждан, достигших 24 лет. Сеймовым депутатом мог стать любой финляндец, пользующийся избирательным правом, независимо от места жительства. При открытии сейма народным представителям сообщались законодательные предложения императора, а сейм, в свою очередь, имел право обращаться с петициями к императору. Изменение или отмена действующих законов зависели от согласованного решения сейма и главы государства. Было принято в уставе, что имеющие общеимперское значение законы изменяются или отменяются общеимперским законодательным порядком, то есть с введением центрального двухпалатного парламента уточнялась законотворческая процедура. Законопроекты финляндского представительного органа власти направлялись для утверждения и издания императору. В случае отклонения они передавались следующему сейму. Сеймовые петиции императору ограничивались внутренними законодательными предложениями и не могли включать изменения или дополнения основных законов, также норм об организации сухопутной и морской обороны, что в очередной раз подтверждало прерогативы верховной власти в реформировании государственного механизма империи в княжестве. С изменением в ходе революции компетенции центрального правительства в административной системе империи и превращением его в правительствующий Совет министров утверждался и новый порядок прохождения финляндских дел, докладываемых царю, - по общим правилам, а не через министра статс-секретаря.

Произошедшие изменения стали основой для Основных государственных законов 1906 г., в ст. 2 которых сказано, что «Великое Княжество Финляндское, составляя неразрывную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства», при этом, однако стоит учитывать положение ст. 1, уточняющей: «Государство Российское едино и неделимо». Соответственно, власть как первый признак государства не в полной мере принадлежит финляндским учреждениям, ее прерогативы сосредоточены в империи. Данный подход еще в законопроекте вызывал горячую полемику в правительственных кругах, в частности, генерал-губернатор Финляндии Николай Герард в письме С.Ю. Витте предлагал «придерживаться текста различных законодательных актов, которыми уже определялись отношения Финляндии к России[599], а речевые формулировки уточнять. Считаем, что в таких обобщениях уже принятого закона обособленный статус Финляндии был гарантирован, а специально регламентированное и реализуемое в различных формах право широкого общественного, в данном случае национально­территориального автономизма, получало дополнительный импульс в границах общеимперских норм. Финляндия оставалась частью империи, суверенитет российского государства распространялся на нее в полной мере и параметры ее политической системы в дальнейшем формировались из проекций российской политико-правовой системы, утверждаясь законодательными актами верховной власти в рамках согласования с правительственными учреждениями центра и под надзором представителя верховной власти в территории. Безусловно, речь идет об особенном статусе Великого Княжества Финляндского, однако говорить даже об автономии национально-государственной пока еще рано, поскольку для нее необходимо право самостоятельного законодательства.

Как видим, кризисные события революции серьезным образом повлияли на государственные и правовые институты империи, и все же последующее оформление основ конституционной монархии не изменяло общей картины имперской конструкции власти России в окраинных регионах. Так, определением от 1 июня 1908 г., содержащем сведения, что политика «покорения сердец» в Финляндии и Польше не имела положительного результата, предлагается установить более бдительный контроль над

финляндскими делами[600]. В таком же контексте звучит и замечание современника: «ни на одну минуту нельзя упускать из вида единства и прочности империи. Все содействующее им полезно, все тормозящее надо пресекать . финская лояльность сказалась в полном нежелании подчиняться законам, санкционированным для них верховной властью, и в отрицании Основных законов Российской империи»[601].

Следствием усиления имперских планов центра в отношении Финляндии, в условиях совместной законодательной деятельности монарха и двухпалатного российского парламента, стали в 1910 г. «Манифест по поводу законопроекта о порядке касающихся Великого Княжества Финляндского законов и постановлений общегосударственного значения»[602] и закон «О порядке издания касающихся Финляндии законов и постановлений общегосударственного значения»[603], одобренный Государственным советом и Государственной думой и высочайше утвержденный. Предусматривалось издание для княжества законов в общем и особом порядке в зависимости от того, относились ли они вообще к империи или касались только внутренних дел территории. Далее, вовсе без упоминания участия финляндского представительного органа власти, закон предписывал передачу финляндского законодательства по всем наиболее важным вопросам в ведение российских властей - «единственно по почину Государя Императора».

К империи были отнесены следующие вопросы: участие Финляндии в общегосударственных расходах, о правах русских в Финляндии, государственном языке, деятельность имперских учреждений в крае, порядок приведения в исполнение решений судебных и иных учреждений империи на территории Финляндии, денежная система, наблюдение за школьными программами, правила о союзах и обществах, законодательство о печати и другое, всего 19 пунктов. Также устанавливалось право законодательной инициативы за императором и возможность принятия закона помимо финляндского сейма, если он в определенный срок не рассмотрит законопроект. Государственная дума и Государственный совет наделялись правом издавать законы и для Финляндии, что по-новому распределило законодательные функции между Россией

и княжеством. Принятые новые законы отменяли противоречащие им местные законы и постановления. В общем, закон 1910 г. должен был послужить правовой основой для последующего ограничения, а возможно, и полного упразднения определенной финляндской самостоятельности в законодательстве, а также способствовать унификации государственно-правовой и экономической деятельности территории в соответствии с общероссийскими нормами. Сейм, по сути, определялся в качестве совещательного органа по всем важнейшим вопросам как общеимперского, так и внутреннего законодательства. И все же стоит заметить, что центральные власти в дальнейшем почти не применяли полученные полномочия - дела стопорились на базе многочисленных согласований и обсуждений, а потому действовали законы Сейма и соответственно сохранялись прежние противоречия и непоследовательность. Такой реальная картина прослеживается в архивном деле «Высочайше Его Императорского Величества предложения Сейму Финляндии, с проектами законов о свободе печати и закона, содержащего дополнение к гл. 16 Уголовного Уложения[604]», содержащем сведения о волоките относительно временных налогов, таможенных сборов, выборов в Государственную Думу 4-го созыва представителей от княжества, о сокращении его территории.

Свертывание привилегий вызывало усиление националистического, противоимперского движения в среде финляндского населения и внутри российских общественных кругов, о чем свидетельствует, например, письмо князя М.М. Андроникова великому князю Николаю Николаевичу. Автор критикует внешнюю и внутреннюю политику правительства под руководством П.А. Столыпина, и непоследовательность политического курса в отношении Финляндии[605]. Объяснение тому четкое - внутри российско-финских отношений сформировались четкие линии: с одной стороны, в направлении защиты интересов национального развития региона, а с другой, - на основе геополитических и экономических потребностей единого государства, в сторону формирования закономерных для имперского пути государства общих потребностей населения страны. Условия Первой мировой войны обостряли внимание верховной власти России к осуществляемому в Финляндии правительственному курсу, что, обуславливалось соотношением таких параметров, как: нейтралитет Швеции -

возможность высадки германского военно-морского десанта в княжестве - финляндское восстание. То есть в очередной раз главным фактором в изменении положения княжества оставался, как и в начале XIX в., геополитический аспект.

Внутри общественных структур Великого княжества Финляндского реально возникал вопрос о возможности восстановления в прежних рамках ограниченной автономии за счет поддержки военных планов центральных властей. Как отмечает исследователь И.Н. Новикова, «большинство населения выступило в пользу политики лояльности»; около 500 финляндцев поступило добровольцами в русскую армию; на средства, собранные финляндскими промышленниками, были оборудованы два полевых госпиталя; фактически вся местная пресса солидаризировалась в обвинении Германии как поджигательницы войны[606]. Верховная власть в естественном желании военного времени централизовать ресурсы, не оставила в стороне финляндский регион, опубликовав в 1914 г. «Программу законодательных предложений и мер по Великому княжеству Финляндскому», которая предусматривала укрепление центральной власти в княжестве, обеспечение интересов государственной обороны, продолжение политического и экономического сближения с империей, проведение таможенного объединения, протекционизм русским товарам на финляндском рынке, объединение денежных систем и подготовку в России чиновников по управлению данной территорией. Реализация такого пакета предложений в условиях войны не была начата и потому, как подчеркивает исследователь, «финляндская правящая элита и политические партии придерживались выжидательной позиции», следовательно, степень сепаратистских настроений у основной массы населения преувеличивать не стоит. Предприниматели открыто выражали заинтересованность в сотрудничестве с имперскими властями, так как это давало новые заказы и рост прибыли. С целью стабилизации доверия к империи в июле 1916 г. проведены выборы в финляндский сейм.

Подводя итог, стоит отметить, что взаимоотношения между Великим Княжеством Финляндским и Россией демонстрируют закономерности властных связей между центром и национальными окраинными территориями империй. С ростом национального правосознания населения присоединенных частей на фоне многообразия

моделей властных отношений с регионами повышается стремление к государственно­правовой самостоятельности. Достаточно четко проявляются шаги региональной элиты по наделению действительной компетенцией всех видов местных органов власти, развитию собственной правовой системы и желание ее кодифицировать, превратив их в политически самостоятельный инструмент управления финляндскими делами. Параллельно наблюдаются линии: унификации со стороны империи государственно­правовых порядков в рубежных территориях государства и становления национально­государственной идентификации населения региона, выразившейся в утверждении и развитии автономистских начал в отношениях с центром, традиционных для местности правовых подходов, обособленной системы государственно-властных структур, собственного языка.

Итак, завоевание Петром I, а затем Елизаветой финляндских территорий было юридически оформлено трактатом со Швецией и Абоским мирным договором 1743 г. Сохранением прежних привилегий, обыкновений и прав декларировался привилегированный статус новой области государства. Правовые основания вхождения остальной части Финляндии формируются еще до подписания Фридрихсгамского мирного договора со Швецией, - в 1808 г. обещано сохранение прежних административных порядков. Закреплялось, что Финляндия является частью государства с особым статусом на основе прежде действующих установлений- «конституций», а власть российского монарха является, соответственно, ограниченной им же самим устанавливаемым законодательством. К «новой» Финляндии присоединены приобретенные в XVIII в. финляндские территории, в итоге объективно она не включалась в состав России на договорных началах, а присоединена в результате победы российских войск и отказа Швеции от финляндских провинций как проигравшей стороны. Соответственно, утвердившийся здесь административно­территориальный автономизм был результатом санкции верховной власти.

Имперская власть в регионе была представлена самим императором как «Великим князем Финляндским» и его представителем, генерал-губернатором, высшим должностным лицом княжества, компетенцию которого составляли ответственность за порядок в крае и командование расквартированными здесь русскими воинскими

частями, председательство в финляндском Сенате. В 1826 г. учрежден Финляндский статс-секретариат во главе со статс-секретарем, лично докладывавшем императору по делам, подлежащим решению верховной власти «согласно коренным законам и основным постановлениям края», то есть отношения региона с центром осуществлялись по двум линиям: через генерал-губернатора и через министра-статс-секретаря.

Преобладание в княжестве шведского дворянства, концентрирующего в своих руках властные полномочия внутренней административной системы, приводило к тому, что развитие национального сознания в среде различных социальных групп шло неравномерно. Лишь с 1851 г., когда требование знания финского языка от всех претендентов на судебные и административные должности в местностях стало официальным, интеллигенция начинает создавать общефинский идентитет. Высочайше утвержденная «Табель о рангах для Великого Княжества Финляндского» 1860 г. также способствовала обособлению территории и консолидации правящего сословия. Значимым мероприятием в развитии самостоятельности Финляндии стал сеймовый устав 1869 г., на основании которого сейм стал созываться каждые пять лет. Были установлены состав, порядок работы и полномочия сейма. Хотя новый устав сейма предусматривал преобладание в нем дворянства шведского происхождения и лютеранского духовенства, тем не менее, сам факт его действия обозначал различия с общеимперской административной системой и новые возможности в утверждении региональных начал в управлении.

Установившийся порядок принятия финляндского закона после утверждения русского создавал условия для нарушения государственного единства и потому с 1891 г. министр статс-секретарь должен был получать заключения министерств по новым предложениям сейма, если они касаются общегосударственных дел. Изменение положения статс-секретариата, представляющего по традиции напрямую интересы княжества перед верховной властью и возглавляемого местным представителем, подчеркивало его зависимое положение перед центральными ведомствами. В 1892 г. реорганизована и деятельность правительственного органа - финляндского сената под председательством генерал-губернатора, в частности, его власть ограничивается существующими законами и сам он не имел возможности их изменять, дополнять и толковать. Сохранено лишь полномочие представлять императору свое мнение о

необходимых законодательных мерах или пояснениях к действующему законодательству. Манифестом 1899 г. император возложил на себя обязанность определять, какие вопросы имеют общий имперский характер, а какие являются только местными. Окончательное решение предоставлялось только императору, достаточно было лишь заключения финляндского сената или сейма.

В продолжение такой политики по отношению к Финляндии в 1900-1904 гг. здесь отменялась свобода собраний, увеличивалось количество часов по русскому языку в средних учебных заведениях и закреплялись его преимущества в административных учреждениях и судах, финляндская армия преобразовывалась в финляндский военный округ под руководством генерал-губернатора, отменялись ограничения в правах русских уроженцев по определению на финляндскую гражданскую службу, расширялись полномочия генерал-губернатора и ограничивалась компетенция сената, русским по происхождению предоставлялось неограниченное право приобретения земель в Финляндии, в местном университете создавались кафедры русского права и русской истории.

Новый сеймовый устав 1906 г. возвращал демократические начала в управление, - он утверждал прямые и пропорциональные выборы с участием всех граждан, достигших 24 лет, сейму предоставлял право обращаться с петициями к императору. Сеймовые петиции императору ограничивались внутренними законодательными предложениями и не могли включать изменения или дополнения основных законов. Изменение или отмена действующих законов зависели от согласованного решения сейма и главы государства, общеимперские же законы изменялись или отменялись общеимперским законодательным порядком. Такие принципы центра нашли отражение в Основных государственных законах 1906 г., в ст. 2 которых относительно правового положения Финляндии закреплено: «Великое Княжество Финляндское, составляя неразрывную часть Государства Российского, во внутренних своих делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства». То есть в начале XX в. сохранялся обособленный статус Финляндии, законодательством гарантировалось специально регламентированное в различных формах право относительно широкого общественного, в данном случае национально-территориального, автономизма.

4.2.

<< | >>
Источник: КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019. 2019

Еще по теме Великое княжество Финляндское: продвижение к национально­автономистской модели административной системы:

  1. 4.3 Модель формирования электрического потенциала в системе «медь - графит»
  2. 17.1. Структурные модели административно- государственного управления в зарубежных странах.
  3. 1.3. Понятие и система субъектов административного права
  4. 13.1. Понятие и система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
  5. 1.5. Система административного права. Соотношение административного права с другими отраслями права
  6. Лекция 1. Административное право как отрасль права в правовой системе Российской Федерации.
  7. 5.1. Понятие и система государственной службы.
  8. Регрессионные модели оценки ставки восстановления
  9. 1. Гражданское право в системе отраслей российского права.
  10. 6. Система гражданского права.
  11. Ставка восстановления как объясняющая переменная в моделях оценки кредитного риска и ценообразования облигаций
  12. Оценка ставки восстановления на основе моделей ценообразования финансовых инструментов
  13. Модель личностных и профессионально важных качеств идеального школьного учителя
  14. 3.1. Ценностные и коммуникативные основания модели идеального школьного учителя