<<
>>

«Учреждение для управления Сибирских губерний» 1822 г.: кодификация норм государственного управления в сочетании общеимперских начал и особенностей региона

На рубеже XVIII - XIX вв. Павел I, обеспокоенный излишней самостоятельностью местной администрации в регионах, в 1797 г. упразднил наместничества и ввел вместо них губернские правления[743], подчинив их непосредственно Сенату.

Сибирь была поделена на две губернии - Тобольскую и Иркутскую, но власть губернаторов, фактически заменивших наместников, ограничить так и не удалось - за короткий период царствования Павла обозначенные меры не могли принести ощутимых результатов. Исследователи предпринятые меры считают весьма существенными, поскольку «губернаторы, сделавшись ответственными за состояние вверенных им губерний, пользуясь меньшими правами, сравнительно с генерал-губернаторскими, более за­ботились об общем благе и скорее могли достичь целей»[744]. Однако, переход в начале XIX в. к общей централизации и отраслевому принципу управления должен был неминуемо вступить в противоречие с децентрализаторскими началами, заложенными в «Учреждении о губерниях» 1775 г. Относительно Сибири уже в начале царствования Александра I в высших правительственных кругах понимают необходимость особой административной системы[745], в частности, указание на необходимость дальнейшего

учета особенностей в ее управлении содержалось в указе 1801 г. ревизору сенатору И.О. Селифонтову, назначенному в 1796 г. генерал-губернатором в Иркутск[746].

В 1803 г. по окончании ревизии создано единое для Сибири генерал-гу­бернаторство с центром в Иркутске, которое и возглавил Селифонтов «по непосредственному избранию и особому личному доверию» императора[747]. Новому сибирскому генерал-губернатору дана особая инструкция, существенно расширявшая его права. Император указывал, что «сибирский край находится в порядке, не соответствующем тому порядку и устройству, в каком должен находиться, ... нужно исправить не терпящие времени недостатки».

Руководствоваться в своей деятельности генерал-губернатор должен был Учреждением 1775 г., но из-за отдаленности края понимать, что «могут встречаться такие обстоятельства, в коих нужно предпринимать меры, законом не предусмотренные»[748]. Основные принципы инструкции Селифонтову сводились к следующему: «весь круг власти, вверяемой генерал-губернатору, основыва­ется на двух правилах: на упорядочении правлений и на усилении местной власти»[749].

Предложенные генерал-губернатором Селифонтовым шаги не имели особого успеха, не удалось новой сибирской администрации пресечь и поток жалоб, продолжавших поступать в Петербург. Новая ревизия Сибири была поручена в 1805 г. графу А.Ю. Головкину, отправившемуся во главе посольства в Китай. Головкин увидел основную причину малой пользы управления в невозможности применить в крае учреждения, действующие во внутренних губерниях, и рекомендовал особую систему управления для региона. По его мнению, Сибирь не созрела для сложных государственных порядков и должна управляться не как губерния, а как казенное поместье[750]. Для разработки мер по реорганизации здесь администрации, наряду с Комитетом министров, в 1813 г. учрежден Комитет по сибирским делам, членами которого назначены министры полиции, юстиции, государственный контролер и сибирский генерал-губернатор. Александр I, описывая широкое назначение Комитета и его место в структуре правительственных учреждений и обосновывая намерение включить в него членов министерского комитета, отмечал, что «случиться могут дела

подобного рода и кроме сибирских»[751]. Комитет просуществовал около 6 лет, рассматривая в основном результаты ревизий в Сибири[752]. По свидетельствам современников, временно исполняющий обязанности генерал-губернатора иркутский губернатор Трескин «законов не исполнял, на министерские приказания не обращал никакого внимания, . позволял себе величайшие самоуправства, губернию он считал вотчиною, а себя полновластным в ней приказчиком»[753].

Проекты территориального и административного преобразования в крае начала XIX в. рассматривались и в МВД, в результате чего в 1818 г. министр внутренних дел О.П. Козодавлев представил Комитету министров записку об управлении Сибирью. В проекте Козодавлева обнаруживается стремление разрешить противоречия между генерал-губернаторской и министерской властями. Прогрессивное значение имело предложение установить за деятельностью генерал-губернатора и вообще местной ад­министрации не только бюрократический, но и общественный контроль, расширить права городского самоуправления, что позволило бы снизить остроту конфликтов между администрацией и формирующимся слоем сибирской буржуазии[754]. Выходило, что в определении принципов региональной политики самодержавие оказывалось перед неизбежным выбором: ввести здесь общегосударственную административную систему или предоставить Сибири некоторую административную автономию. Признание ее особого статуса вело к законодательному закреплению отдельности края, формированию отношений «Россия-Сибирь». И без разрешения вопроса - колония она или окраина - не получалось выработать стратегии в управлении территорией, а отсутствие осмысленной региональной политики приводило к непоследовательности в правительственных действиях.

Новая ревизия, одновременно с назначением сибирским генерал-губернатором, поручена в 1819 г. М.М. Сперанскому. В напутствии ему император возлагал решение конкретных задач: «Исправя сею властию все то, что будет в возможности, облича лица, предающиеся злоупотреблениям, предав кого нужно законному суждению, важнейшее занятие ваше должно быть: сообразить на месте полезнейшее устройство и управление сего отдаленного края»[755]. Миссию государства в ее управлении, известный государственный

деятель эпохи Батеньков видел в том, чтобы самодержавное правление приобрело прочное юридическое устройство и, «сколько возможно, облегчить и оградить его действие, требующее свышечеловеческих сил», в том числе и в Сибири[756].

То есть, предполагалось обобщить в систему действующие узаконения относительно административных установлений в Сибири, что и сделано в представленном в правительственные учреждения «Отчете Тайного Советника Сперанского в обозрении Сибири с предварительными сведениями и основаниями к образованию ее управле- ния»[757].

Рассмотрение отчета поручено вновь учрежденному императором Сибирскому комитету, на заседании которого 3 ноября 1821 г. конкретизирована его компетенция: подробное рассмотрение общего и частных предложений по предмету устройства края; постепенное введение их в действие по мере обсуждения и создания соответствующих правил; рассмотрение представляемых местными правителями мер; разрешение затруднений, которые могут возникать при введении новых положений[758]. Следовательно, Комитет мог осуществлять координационные функции при определении прави­тельственной политики по отношению к региону, в какой-то мере объединяя действия разрозненных ведомств и сибирских генерал-губернаторов. Однако полностью сосре­доточить в Сибирском комитете все высшее управление краем не удалось, поскольку с ним успешно конкурировали и другие учреждения: Государственный совет, Сенат, Комитет министров, III отделение собственной Е.И.В. канцелярии. С 1822 г. Сибирский комитет стал постоянно действующим учреждением и по своему положению определен высшим законосовещательным органом, так как все его решения комитета утверждались непосредственно царем, а по функциям - центральным органом. В его компетенцию входило: подробное рассмотрение проектов по управлению Сибирью; составление уставов и положений, касающихся управления Сибирью; руководство деятельностью местных учреждений. Функционирование Комитета было связано с

преобразованиями в крае, и потому, когда необходимость в нем отпала, в 1838 г. этот орган власти упразднен[759].

Итогами работы Комитета должно было явиться заключение по поводу отчета и предложений Сперанского, которые он представил в марте 1821 г.

Первый период деятельности органа может быть разделен, по убеждению исследователя архивов Сибирского комитета С. Окуня, на две части: 1) рассмотрение отчета вместе с материалами следствия, по которому было предано суду 678 человек и 2) рассмотрение предложений Сперанского по управлению Сибирью и особого устава для управления инородцев[760]. Работы Комитета были выполнены к маю 1822 г., и утверждены указом императора предложения Комитета о разделении Сибири на две части - Западную (Тобольская, Томская, вновь учреждаемая Омская) и Восточную (Иркутская, вновь учреждаемая Енисейская, Якутская области и два Приморских управления - Охотское и Камчатское), одновременно утвержден комплекс кодифицированных законодательных актов по отдельным отраслям регионального управления[761]. По существу на этом деятельность Комитета заканчивалась, однако введение реформы управления требовало наличия специального органа по ее реализации[762]. Предполагалось, что в итоге деятельности Комитета разрешатся вопросы подчинения административной системы закону и контроля над управлением, в условиях крайней отдаленности и малонаселенности края. Приходилось согласовывать общие нормы управления империи со своеобразными нуждами, потребностями, условиями огромного сибирского края.

Сведения, содержащиеся в отчете Сперанского, позволяют сделать заключение, что реформатор видел существенную задачу акта об управлении Сибирью в «разделении по­рядка судебного, казенного и полицейского; в разделении империи на губернии соразмерно пространству, населению и способам управления; в организации в каждой губернии самостоятельных установлений суда, финансов и полиции с той целью, чтоб каждая губерния представляла одно целое, само собою движущееся Установление, в

коем могли все дела внутренние гражданские окончательно быть решимы и в одних только высших отношениях суда и управления восходили бы в Сенат». При этом признаем, что Сперанский высоко оценивал существующий порядок на основе Екатерининского Уложения о губерниях и видел целью децентрализации распределение власти бывших коллегий по губерниям, «дабы, быв сближены с самыми предметами их управления, с нуждами народными, они могли действовать вернее, обстоятельнее и полезнее»[763].

Тем не менее, оценивая практические результаты идеи губернской реформы 1775 г., согласимся с сибиреведом Прутченко, обобщившим мнения историков-юристов и пришедшим к выводу, что Учреждение 1775 г. не провело в жизнь начала децентрализации с достаточною последовательностью и определенностью, что, в свою очередь, должно было повлечь усиление начал самоуправления. От дальнейшего хода согласований и обсуждений зависело перенести центр тяжести в ту или другую сторону Учреждения, выставить на первый план личное начало или новые установления. Результаты борьбы этих двух тенденций и оценка условий развития реформы 1775 г. М.М. Сперанским должны были лечь в основу нового Учреждения, теперь уже для отдельного региона империи - Сибирского края.

Рассуждения Сперанского о губернской реформе 1775 г. в условиях подготовки Уложения для управления Сибири, т.е. спустя почти полвека, давали почву для новых выводов, тем более, по итогам ревизии управления краем. Генерал-губернатор Сперанский признавал, что Учреждение 1775 г. не повлекло за собой благотворных последствий в той мере, на которую можно было рассчитывать по причине того, что весь «состав» русского законодательства того времени оказал Учреждению о губерниях слишком незначительную поддержку. «Учреждение есть часть общего и обширного законодательства», - замечал Сперанский, и стоит учитывать, продолжал он, что «часть сия должна быть в связи с общим с целым, то есть со всем составом гражданских законов». Чтобы ликвидировать указанные недостатки, предлагая специальную модель управления для всей Сибири на основе деления ее на губернии с учетом особенностей, он придавал особенное значение идее окружного управления, поскольку последнее может служить рамками не только для бюрократических организаций, как то имело место в царствование Александра I, но и для широкой постановки установлений земского самоуправления. Потому, уточнял реформатор, система крупных

территориальных единиц дает простор развитию областного законодательства и управления, значение которых прямо пропорционально протяжению территории государства и разнообразию культурных, этнографических и климатических условий его развития[764].

В результате деятельности на посту генерал-губернатора Сперанским подготовлены 10 проектов законодательных актов по важнейшим вопросам жизни Сибири, как то, административное устройство и управление, развитие экономики и торговли, судопроиз­водство и характер отбывания повинностей населением, определение социального статуса различных его слоев (коренных народов, крестьян, казаков, ссыльных и пр.), известных под названием «Учреждение для управления Сибирских губерний» 1822 г.[765]. В нем перечислены «главные основания», на которых признано «устроить порядок управления», причем особо оговаривалось, что общее учреждение для управления губерний, кроме изъятий, сохраняет свое действие в Сибири: «дела, к общему порядку управления относящиеся, должны поступать на основании общих правил в те же места и к тем лицам, к коим они по существу их принадлежат»[766].

Император определил, что для Томской губернии при общем порядке определяются следующие изъятия: 1) полномочия томского гражданского губернатора и начальника Колывано-Воскресенских заводов принадлежали теперь одному лицу, назначаемому Кабинетом по представлению ведомства, к которому относились заводы. Управление заводами осуществлялось на основании особенных постановлений. Все чиновники окружного и земского суда в округах, населенных приписными крестьянами, как и городничие в городах этих округов, назначались и увольнялись гражданским губернатором; 2) все приписанные к заводам крестьяне по судебным и полицейским делам приравнивались к удельным крестьянам, а по заводским повинностям и в хозяйственном управлении состояли в ведомстве заводского начальства; 3) чиновники, управляющие в волостях приписных крестьян, в своей деятельности должны были руководствоваться общими правилами как отдельные заседатели Земских судов; по хозяйственным делам - подчинялись предписаниям заводского начальства. Они назначались и увольнялись руководством заводов; 4) все леса и земля, принадлежащие

заводскому ведомству, состояли в непосредственном заведовании их начальства, не могли поступать в фонд для раздачи чиновникам; 5) заводскому начальству разрешалось распространять горную промышленность по округе, при условии, что не будет нарушен уклад жизни ясачных народов; 6) купцы и мещане, которые в будущем бы поселялись по Томской губернии, пользовались всеми правами и обязанностями на общем основании всех сибирских городов; 7) исполнение личных земских повинностей заменялось учреждением дорожных и этапных команд, а денежные повинности теперь должны были быть взимаемы по особому положению. Причем все бродячие инородцы от земских повинностей освобождались, а ямщики в несении подушной и оброчной подати и повинности приравнивались к государственным крестьянам[767]. В данном указе, исполнением которого должен был заниматься Сенат, власть устанавливает более четкое распределение прав и обязанностей групп населения, которые раньше могли занимать двойственное положение. Этот шаг направлен, прежде всего, на удобство в управлении со стороны гражданского и заводского начальства при выполнении повинностей крестьянами, а не на придание им каких-либо новых прав и обязанностей. Можно говорить, что император обозначил перспективу толкования чиновниками отраслевых ведомств и государственных структур будущих уставов и положений, конкретизирующих различные отрасли управления в Сибири.

Анализ основных положений Учреждения 1822 г. позволяет выделить принципы- цели реформ, в частности: усиление надзора за действиями местных органов управления путем передачи надзорных функций одному из центральных органов исполнительной власти; обеспечение единообразия в деятельности различных административных органов с четким разграничением их компетенций; передача некоторой доли автономии в решении дел каждому местному органу; учет местными органами специфики конкретных областей, в которых они действуют; учет пестрого социального состава населения в деятельности управленческих структур различного уровня; создание недорогого и оперативного в делах управленческого аппарата. На их основе губернии и области разделялись на округа, а те, в свою очередь, на волости и инородные управы. Управление Сибири в соответствии с этим делением имело четыре степени: 1) Главное управление; 2) Губернское управление; 3) Окружное управление; 4) Волостное и

инородное управление. Главное управление составляли Генерал-губернатор и Совет[768]. Учреждение Советов стало важной особенностью проводимой реформы.

Наиболее значимым из вышеуказанных актов является «Учреждение для управления Сибирских губерний», в корне изменявшее статус губернаторской власти. Личную власть губернатора и других должностных лиц следовало преобразовать в установление, «учредить действие ее так, чтоб оно было не личным и домашним, но публичным и служебным»[769], и потому предусматривалось создание соответствующей системы административных учреждений. При этом генерал-губернаторская власть должна была стать, прежде всего, органом надзора. Учреждением 1822 г. компетенция генерал-губернатора включала следующие полномочия: «1) Побуждение к скорому и законному производству дел в местах подчиненных. 2) Обозрения как общие, так и частные местных управлений, и ревизия их в деле или непосредственно, или через чиновников, а в важных случаях составлением из них следственных комиссий. 3) Определение и увольнение чиновников в порядке, для сего установленном. 4) Временный распорядок в случае недостатка губернских чиновников в одном месте и дополнение их из другого. 5) Рассмотрение и представление о наградах»[770].

Для осуществления коллегиального надзора за местными органами, а также для рассмотрения вопросов, которые не могли быть решены на местах, образовано Главное губернское управление. При нем сформирован Совет, компетенцию которого составляли: общий надзор за действиями сибирского управления; рассмотрение ежегодных отчетов губернаторов; рассмотрение жалоб на действия должностных лиц; подготовка обзоров судебной практики по различным вопросам; рекомендации судам; разрешение в порядке апелляционной инстанции судебных дел по вопросам торговли, нарушения обязательств по договорам, проблемам налогообложения и исполнения воинской обязанности. Следует отметить двойственность надзора: часть дел зависели «от непосредственного действия генерал-губернатора», другие же должны быть предварительно «соображены и уважены в Совете»[771]. Совет учреждался под председательством генерал-губернатора. В его состав входили три советника «яко производители дел», назначаемые по рекомендации генерал-губернатора, и три

советника по «представлению от министерств». В случае недостатка последних предусматривалась возможность включения в состав Совета главных чиновников той губернии, где находится Главное управление, а именно, гражданского губернатора и председателей губернского правления, казенной палаты и губернского суда[772].

Губернское управление разделялось на общее и частное. Общее образовывали гражданский губернатор и Совет под его председательством. В состав совета входили председатели губернского правления, казенной палаты, губернского суда и губернский прокурор. Главной функцией общего губернского управления являлся надзор за местной администрацией. Для Губернского управления (как и для Главного управления) надзор был двояким: одна часть дел находилась в компетенции непосредственно гражданского губернатора, другая же нуждалась в предварительном обсуждении губернского совета[773]. Как и Совет Главного управления, Губернский совет имел статус лишь за­коносовещательного органа и никаким образом не мог ограничить личную власть губернатора. Губернский совет выполнял те же функции, что и Совет Главного управления, но только в масштабе губернии, а именно: 1) надзор и ревизия дел в подчиненных местных управлениях; 2) рассмотрение дел, связанных с жалобами на нарушение судебной процедуры; 3) дела, касающиеся хозяйственной жизни губернии[774].

Частное губернское управление состояло из губернского правления (по по­лицейским делам), казенной палаты (по хозяйственным делам) и губернского суда (по гражданским и уголовным делам). Губернское правление составляли председатель, старший советник и три советника, каждый из которых имел «свою определенную часть дел»[775]. В ведении губернского правления находились административно-полицейские и хозяйственные вопросы, в соответствии с которыми все дела губернского правления разделялись на четыре отделения. При губернском правлении состояли также приказ общественного призрения, архитектурная часть, типография, медицинская управа и канцелярия, где сосредоточивалось делопроизводство и архив[776].

Губернский суд состоял из председателя, старшего советника и трех советников и рассматривал как гражданские, так и уголовные дела, причем гражданские «по

апелляции, а уголовные и следственные по ревизии»[777]. Прокурорский надзор в губернии осуществлял губернский прокурор и назначенные два губернских стряпчих, замечания которых «по неправильному или медленному производству дел в местах областных и окружных» рассматривал губернский совет[778]. Суд и прокурорский надзор не были независимыми от администрации. Приговоры по судебным делам утверждал губернатор, в случае его несогласия с решением губернского суда Совет Главного управления осуществлял их пересмотр[779].

Третьим уровнем выступало окружное управление. В первой четверти XIX в. уезды в Сибири были переименованы в округа. Следует отметить, что округа различались по количеству проживающих в них людей. Учитывая этот факт, Учреждение 1822 г. выделяет три вида округов: многолюдные, средние и малолюдные. «Управление их, единообразное в главных началах, приспосабливается в подробностях к местным их различиям» - так указывает закон на учет особенностей в окружном управлении. Общее и частное управления полагались лишь в многолюдных округах; в средних округах предусматривалось частное управление, а в малолюдных все управление сосредоточивалось в руках земского исправника[780]. В состав общего окружного управления входили окружной начальник и окружной совет, состоящий из городничего, окружного судьи, земского исправника, окружного казначея, стряпчего и городского главы, если в городе была дума. Общее окружное управление осуществляло надзор за деятельностью местной (окружной, городской и волостной) администрации, «ежемесячное свидетельство всех сумм и всего казенного имущества, в том числе и хлебных казенных запасов», назначение и увольнение «канцелярских чинов», представление к наградам и пр.[781]. Частное окружное управление состояло из окружного суда, земского суда и окружного казенного управления (по хозяйственным делам) [782].

В состав окружного суда входили окружной судья, два или три заседателя, в зависимости от населения округа, и окружной стряпчий. Суд рассматривал «гра­жданские тяжебные и уголовные дела», за исключением дел о злоупотреблениях служебным положением, которые слушались в губернском суде. Земский суд об­

разовывали земский начальник «яко председатель» и два (три или четыре) заседателя, в зависимости от населенности и площади округа. Предметы ведения земского суда распределялись на три вида: по земской полиции, по хозяйству, по суду. Он осуществлял надзор за крестьянским самоуправлением, информировал население округа об указах и постановлениях властей, принимал «меры в случае повальных болезней и скотских падежей», контролировал состояние хлебных, соляных и винных магазинов, взыскивал недоимки, следил за исполнением судебных определений по делам гражданским и исполнял судебные приговоры по уголовным делам. Важной особенностью сибирских земских судов был надзор за ссыльными: «распределение ссыльных по их назначению, надзор в их провожании и водворении». А «в тех округах, где производится поселение ссыльных, смотритель поселения на праве заседателя присутствует на земском суде»[783].

Окружное управление, представленное в главе II «Сибирского уложения», предусматривает деятельность отделений властных структур. Если первое отделение касается состава и предметов общего окружного управления, второе - состава и предметов частного окружного управления, то третье предусматривает «управление округов, в коих полагаются особенные отделения», учрежденные «по уважению дальних расстояний и трудности сообщения». Руководство таким округом поручалось одному из земских заседателей, называемому «отдельным заседателем», который и подчинялся земскому исправнику как «председателю суда наравне с другими». Деятельность отдельного заседателя регулировалась общими постановлениями о земском заседателе, включала в себя обязанности «местной полиции и сбор ясака, с тех ясачных, кои обязались вносить его не в городе, но в округе»[784]. Имея предметом управления особые сферы, отдельный заседатель должен был придерживаться следующих указаний: все полицейские следствия проводить при волостном голове или родовых старшинах, а материалы представлять на рассмотрение земского суда; ни под каким предлогом не вступать в исковые дела, касающиеся родовых судов; охранять свободу частной торговли, также как и частную продажу жизненно важных товаров; брать на себя попечение о продовольствии, хранении, продаже и выдаче казенного хлеба; наблюдать, чтобы к инородцам не ввозили крепкие напитки. Все управление в малолюдных округах

сосредоточивалось в руках земского исправника, который должен был осуществлять общий надзор «по делам полиции, продовольствия и казенных податей». Исправник подчинялся Окружному совету (если таковой существовал в смежном округе) и действовал по его указаниям[785].

Заключительный уровень административной системы - городское управление. По количеству населения «Сибирское учреждение» разделяло города на три категории: многолюдные, средние и малолюдные. В связи с таким делением городское управление, «единообразное в главных началах», имело свои особенности для каждой из категорий городов[786]. В многолюдных городах городское управление состояло из полиции, хозяй­ственного управления и городского суда. Городскую полицию образовывали го­родничий и городская управа, которая разделялась на общую (городничий и частные приставы) и частную (частный пристав и надзиратели кварталов). Сюда же входили медицинская и строительная части. Общим предметом ведения городской полиции, как и губернского правления, определялось «сохранение внутренней безопасности лиц и имущества мерами предупреждения и пресечения». К мерам предупреждения отнесены следующие средства: обнародование указов и постановлений, вызовы к торгам и сыск; надзор благочиния в публичных местах; управление городовыми казаками по особому положению, так же как и служителями полиции; предупреждение пожаров и ночная охрана; «охранение чистоты, безвредное помещение фабрик и заводов, надзор за строением частных домов по планам и фасадам»; обеспечение деятельности путей сообщения, надзор за почтовой службой; «надзор в продовольствии города хлебом, ви­ном и солью». Меры пресечения, возможные для городской полиции, предусмат­ривались следующие: сбор различных сведений; производство следствия и взятие под стражу обвиняемых в установленном законами порядке; функционирование тюремной полиции, обеспечивающей: «продовольствие содержимых, одежду, освещение, благочиние»; исполнение судебных приговоров по делам гражданским, казенным и уголовным; принятие ссыльных, обеспечение их одеждой и продовольствием, а также отправление их к месту назначения; взыскание ущерба по векселям или передача в суд спорных дел по обязательствам; прием жалоб, как устных, так и письменных,

разбирательство и принятие решений по ним[787]. Частная управа проводила первоначальное следствие, а общая ревизовала и отсылала в суд по принадлежности.

Хозяйственное управление в городе осуществляла дума, в состав которой входили городской голова и два (порой три или четыре) гласных - в зависимости от величины города. К компетенции думы относились: управление городскими доходами; раскладка, взыскание и пересылка в казну положенных податей и денежных сборов; составление городских смет по различным сферам деятельности; представление городского бюджета после рассмотрения его городничим на утверждение высшего начальства, приведение его в исполнение, представление ежегодного отчета по нему городскому обществу; надзор за маклерами, нотариусами и оценщиками; содержание городовых судов; «содержание и исправление общественных зданий, мостов, каналов и проч. в городе и на градском выгоне», а также надзор за городовыми старостами, сиротский суд и опека, цеховая управа и рекрутский набор. Общее присутствие городского суда (магистрата) составляли городской судья и два заседателя - «по выбору общества». Городской суд являлся первой степенью гражданского и уголовного суда для купеческого и ме­щанского сословий. Управление в полицейском отношении средних городов заключалось в частной управе во главе с городничим. Хозяйственным управлением и судом в таких городах ведала ратуша в составе городского судьи, двух заседателей и - «на случай их отсутствия» - трех кандидатов в заседатели. В малолюдных городах управление осуществляли только городничий (полиция), а также городские старосты и словесный суд (хозяйственное управление и суд). «Тяжебные и уголовные» дела поступали в окружной суд[788].

Общие начала в управлении предусматривают подчинение Главных управлений губерний Правительствующему сенату. Все управления, как губернские, так и особенные, подчинялись Главным управлениям, за исключением судебных инстанций, которые подчинялись последнему только в порядке судопроизводства, а в отношении «апелляции и ревизии» порядок оставался прежним. Все местные управления находились под надзором Главного управления, однако по вопросам исправления ситуации, устранения и увольнения чиновников подчинялись соответствующим министерствам. В чрезвычайных случаях генерал-губернатор действовал по своему усмотрению, уведомив министерство,

в ведении которого находилось данное управление. Войска, находящиеся на территории Сибири, подчинялись генерал-губернатору в случаях, особо оговоренных законом (в порядке надзора), но порядок их подчинения верховной власти оставался неприкосновенным[789].

Общему губернскому управлению подчинялись непосредственно частные губернские управления: губернское правление, казенная палата и губернский суд, а вышестоящей для него инстанцией было Главное управление. Губернскому правлению, казенной палате и губернскому суду, как и областным управлениям, подчинялись все окружные управления. В многолюдных округах, где существовало общее окружное управление, ему подчинялось и городское управление. Порядок подчинения в гражданских и уголовных делах делился на два вида: 1) в порядке судопроизводства, когда жалобы на судебную инстанцию рассматривались в вышестоящем администра­тивном органе, 2) в порядке апелляции и кассации, когда жалобы на решения суда рассматривались в вышестоящей судебной инстанции, вплоть до Правительствующего Сената[790].

«Учреждением» определялся и порядок назначения на службу, предусмат­ривающий занятие должностей по «высочайшему усмотрению» для следующих лиц: генерал-губернатор, губернаторы, областные начальники, председатели губернских мест, председатель Омского областного правления и советники Главного управления. Генерал-губернатором непосредственно назначались советники губернских мест, окружные начальники, городничие и начальники отделений в общем губернском управлении, но губернские прокуроры, губернские и областные стряпчие по представлению генерал- губернатора назначались министром юстиции. Все чиновники окружного уровня назначались и увольнялись гражданским губернатором с утверждением генерал-губернатора[791]. Учитывая постоянную нехватку управленческих кадров, «Сибирское учреждение» специально предусматривало льготы чиновникам при выходе на пенсию, если срок службы составлял 10, 20, 30 лет. Тем более, что с усложнением задач, которые правительство

было вынуждено возлагать здесь на аппарат управления, количество чиновников значительно выросло[792].

Итак, «Учреждения для управления Сибирских губерний» предполагали создать такую систему административных установлений, которая устранила бы личное начало в управлении регионом, косвенно ограничив самодержавие в отдельной территории. Основным способом такого ограничения монархии Сперанский считал не конституцию, а разделение власти на законодательную, судебную и исполнительную. Между тем, как замечает С.М. Прутченко, рассматривая основные положения реформы, «Сибирское учреждение» не внесло в жизнь существенно иных устоев, способных дать силу новому строю управления, оставленному и по Учреждению исключительно на бюрократических основах[793]. Думается, что утверждение имеет под собой основания, но нуждается в уточнении. Стоит учесть, что реформа проводилась в рамках взглядов Сперанского на соотношение центрального и местного управления, на идею создания унифицированной системы государственного управления, обоснованные им еще в 1809 г. во «Введении к Уложению государственных законов»[794], и потому реформа была рассчитана на длительный срок и в динамике постепенно должна была создать условия для преобразования не только административной системы, но и всех сфер жизнедеятельности населения в регионе.

Далее остановимся на управлении отдельными группами земледельческого общества, поскольку управленческое воздействие государства приобретало здесь весьма различные модификации. Решающую роль в процессе, согласно выводу исследователя

B. А. Александрова, играли формы феодальной зависимости крестьян и особенности их хозяйственной деятельности[795]. Заметим, что сибирское земледельческое общество формировалось на основе взаимозависимости и взаимосвязи «каждого с каждым», то есть фактически на основе тех принципов, что характерны для гражданского общества[796]. Социальная общность здесь складывалась не на основе этнократических принципов

(близость «по крови»), поскольку крестьянство оказывались среди множества неславянских народов и на землях, которые пока еще только включались в состав России. Следовательно, гарантией прав общинного самоуправления стало не столько законодательное закрепление пределов правительственной опеки, а, преимущественно, новая практика правового регулирования в системе управления. Для укрепления здесь империи необходимо было создать критическую массу русского населения, которое и станет этнодемографической основой государственной целостности, потому важнейшую роль в империостроительстве должны были сыграть не столько военные и чиновники, сколько мирные крестьяне-переселенцы. Закономерным результатом такого варианта развития административной структуры региона было бы последовательное и относительно быстрое конструирование вертикальной иерархии власти (определение административных центров, институциональная организация власти, относительно развитая коммуникация органов власти и самоуправления, правовая регламентация, бюрократическое делопроизводство) и медленное оформление границ на всех уровнях (от общегосударственной до волостной), размытая пространственная структура[797].

Прежде принятые законодательные акты 60-80-х гг. XVIII в. рассматривали в качестве основы крестьянского самоуправления мир, на официальном языке - селение, наряду с более крупными территориальными образованиями, типа погоста, слободы, во­лости. Использование селения в качестве первичного, территориального уровня управления отвечало интересам, прежде всего, самого населения. Так, общая территория проживания, однородный характер деятельности порождали общие интересы, но удовлетворение их в сильной степени затруднялось разделением сельского населения на различные категории по формальному признаку - виду государевой службы или тягла, с запрещением составлять единое общество. Кроме государственных крестьян в слободе проживали и занимались землепашеством, но не являлись членами крестьянского общества мещане, купцы, служилые казаки. Самостоятельные общества составляли ям­щики, экономические крестьяне и однодворцы, даже если их земли располагались чересполосно с крестьянскими. В общем, процесс формирования слободского крестьянского общества происходил по инициативе государства, так как именно государство определяло, какие категории и населенные пункты включать в

административную единицу, критерий образования общества, который можно определить как податной. В итоге деятельности государства территориальной основой сословного управления и низовой административной единицей выступал фискально­податный союз - принудительная организация, связывающая своих членов круговой порукой для исправного отбывания лежащих на ней платежей и повинностей.

Однако, сословная пестрота общин затрудняла выполнение мирских повинностей, поскольку для крестьянина главным в самоуправлении было равное распределение общественных функций, а вовсе не доступность для всех членов союза к участию в управлении. Кроме членов общества, на территории слободы проживали и пользовались казенными угодьями, но не участвовали в выполнении земских и мирских служб посадские жители. Радикальный путь решения этой проблемы предложил М. М. Сперанский, проведя массовое зачисление мещан, занимающихся хлебопашеством и проживающих в сельской местности, в сословие государственных крестьян. Так как фактически посадские жители не только проживали на территории волости, занимались хлебопашеством на казенных землях, но и принимали активное участие в общественной жизни крестьянского общества, нередко оказывались в числе выборных начальников[798]. В 1822 г. сибирская администрация, считая убыточным для казны и обременительным для самих ямщиков сохранение за ними особого статуса, причислила и их в сословие государственных крестьян, с определением в ближайшие волости. Таким образом, консолидация различных категорий в сословие государственных крестьян, изменение в податной системе «Учреждением» 1822 г. позволили объединить основные категории землепашцев в единое крестьянское общество и унифицировать структуру сельского управления введением единой на территории Сибири низшей административно-террито­риальной единицы - волости.

Сельское управление составляли в волости волостное правление, по селениям - старшины и десятники. Волостное составляли волостной глава, староста и писарь, избираемые всем «миром» ежегодно через поверенных. Старшины и десятники избирались по селениям. Избранный глава, староста и писарь представлялись через земский суд на утверждение губернского или областного управления, а старшины утверждались земским судом. К предметам ведения волостного правления относились

следующие: по полицейским делам - обязанности земского суда; по хозяйственному блоку - ежегодная раскладка земских и волостных податей и повинностей; их сбор и взыскание недоимок; ведение отчетности по указанным формам; по суду правление в волости отвечало за исполнение приговоров и самостоятельно на основе особенного сельского положения занималось судом по маловажным делам[799]. Реализация положений реформы привела к тому, что к началу 30-х гг. XIX в. основные категории сельских хлебопашцев: экономические крестьяне, ямщики, однодворцы, водворенные поселенцы, казенные крестьяне, - были объединены в сословие государственных крестьян, с единой системой управления и налогообложения.

Приступая к анализу управления инородцами, необходимо заметить, что «под именем инородных разумеются все племена обывателей не российского происхождения, в Сибири обитающие». По образу жизни инородцы, согласно «Сибирскому уложению», разделялись на три разряда: 1) «кои имеют постоянную оседлость, хлебопашество и живут деревнями» - оседлые; 2) «кои имеют оседлость хотя и постоянную, но по временам года переменную и не живут деревнями» - кочевые; 3) «кои, не имея никакой оседлости, переходят с одного места на другое по лесам и рекам, по звероловному и рыбному их промыслу, отдельными родами или семействами» - бродячие[800]. Управление оседлыми инородцами приравнивались к волостному. Регулирование властных отношений у бродячих определялось на основе семейных связей, а за кочевыми - оставалось родовое управление. Управление кочевых инородцев рассматривалось двух видов: частное по родам и общее, соединенное по улусам, наслегам, волостям и родам. Старшины под именем даруг, шуленг, зайсангов, родовых тайшей составляли частное управление. Начальники под именем тайши, князца, улусного головы, тоена и особенная родовая управа составляли общее управление[801].

Родовая управа возглавлялась начальником, состояла из определенного числа старшин, или поверенных, избираемых от родов. Как частные старшины, так и главные начальники избирались на общем родовом собрании и утверждались губернским правлением, причем в выборах допускался принцип наследования[802]. К компетенции управ инородцев относилось решение следующих вопросов: в полицейском отношении:

обнародование и обеспечение исполнения предписаний высшего начальства; предупреждение болезней, падежа скота, предотвращение пожаров; сбор сведений о правонарушениях; по хозяйственным вопросам - раскладка ясака и повинностей, внесение их в казначейство, сбор недоимок, развитие хлебопашества, обеспечение работы хлебных магазинов и попечение о торговле хлебом и солью, представление требуемых отчетов; по судебным делам - исполнение определений по гражданским и уголовным делам; суд по маловажным делам и проведение некоторых взысканий. Думается, стремление правительства к унификации управления в Сибири на примере сходного устройства органов власти в волости и в инородной среде свидетельствует о внедрении единого подхода в рамках сословной организации регулирования управленческих связей низших и вышестоящих структур администрации, необходимости подчинения всех нормам права, а не личному началу.

Соответственно, несмотря на сохранение в «Уставе об инородцах» 1822 г. «родоплеменной» терминологии для обозначения территориальной единицы самоуправления, на первое место выдвигается требование общих экономических интересов членов данного коллектива, что для государства было равнозначно созданию податной единицы, объединенной круговой порукой. Однако инородческое управление в этот период не было преобразовано по типу сельского для государственных крестьян. По просьбам самих инородцев и решению ясачной комиссии им было разрешено иметь собственное внутреннее управление. Инородческие волости сохранили свою обособлен­ность, но при этом принципиально важно, что в административном устройстве аборигенов наметились тенденции, характерные и для сельского самоуправления русских крестьян, в том числе, постепенная рационализация традиционных институтов самоуправления и оформление достаточно устойчивых административно­территориальных единиц. Таким образом, органы инородческого управления, получившие большую самостоятельность в решении хозяйственных вопросов, и сами инородцы, ограждаемые теперь от постоянного прямого вмешательства в свою жизнь со стороны государственных чиновников, все больше включались в общую административную систему региона. Унификации социальной организации различных этнотерриториальных групп коренного населения, как и у русских крестьян, предшествовало введение единой системы обложения.

В первой половине XIX в. остро встал вопрос о ссылке, ясно обозначивший несовпадение правительственного взгляда на ее назначение с нуждами самой Сибири. Широкое применение ссылки как наказания во многом объяснялось желанием самодержавия найти дешевый способ избавить центральные губернии от преступных элементов. Нарастание потока ссыльных порождало серьезные трудности в их разме­щении и управлении. Известный исследователь сибирской ссылки Е.Н. Анучин отмечает, что «несмотря на многие узаконения ... соединение всех дел о ссыльных в центральном местном управлении Сибирской канцелярии и недостаток специального административного учреждения для устройства ссыльных много препятствовали точному исполнению намерений правительства в этом отношении». Приводя данные за 1807-1812 и 1824-1826 гг., исследователь пришел к выводу, что «в промежуток 12 лет цифра ссыльных в Сибирь упятерилась». Основанием для такого стремительного роста численности ссыльных стал акт 1821 г., указывающий всех маловажных преступников и бродяг, размещаемых на работы по крепостям, ссылать впредь в Сибирь. Указом 1823 г. прекращено обращение в военную службу маловажных преступников и отправление их в Сибирь. В первые десятилетия XIX в. сюда сослано более 40 тыс. осужденных за уголовные преступления и направленных в ссылку в административном порядке[803]. Анализируя законодательство в данной области, Сперанский пришел к выводу, что правовой статус ссыльных вообще не был определен, что влекло за собой отсутствие у них каких-либо гражданских и, тем более, политических прав. В списки ссыльных, составлявшиеся на границе сибирского края, включались без различия в правовом и имущественном положении каторжные и поселенцы, мужчины и женщины, взрослые и дети. Судьба сосланных полностью находилась в руках смотрителей, каждый ссыльный оставался там, куда попадал по случайному стечению обстоятельств.

Выходом из сложившейся ситуации стало издание в 1822 г. Уставов о ссыльных и об этапах, по которым учреждался Тобольский приказ с экспедициями[804]. Сперанским преследовалось две цели: введение лучшей системы для препровождения в Сибирь преступников и устройство их на месте ссылки. Прием и распределение ссыльных

поручался Приказу, а обязанностью экспедиций являлось наблюдение над поселяемыми и водворяемыми преступниками. Вместе с отделением от губернского правления дел о ссыльных в ведомство специальных учреждений - Приказа и экспедиции о ссыльных - была введена и особенная документация. Уставы создали целую систему административно-финансовых мер, установивших материально-хозяйственное положение и правовой статус ссыльных, ввели строгий регламент, определивший порядок препровождения ссыльных по этапам, а также их водворения в местах ссылки. Уставы ввели меры контроля над ссыльными, регламентировали характер надзора.

В ходе реформы было определено положение детей многих поколений ссыльных. Независимо от срока наказания родителей детям предоставлялось право вступать в свободные городские и сельские состояния. Получив, в частности, статус государственных крестьян, дети ссыльных были защищены от произвола местных чиновников. Цель реформы - упорядочение системы этапирования, распределения и обеспечения ссыльных работой, однако по последним двум пунктам не была достигнута[805] . И, тем не менее, нужно заключить, что правительство, начиная с Уставов, решает вопрос об управлении сибирской ссылкой как самостоятельной сферой жизни сибирского общества[806].

Итак, инициатива государства по разработке основных параметров организации общества в регионе выражалась в определении по Сибирскому учреждению 1822 г., прежде всего, его сословного состава, размера и структуры. Основные направления деятельности местной администрации заключались в устройстве однородных по сословному составу территориальных общностей и поиске оптимальных размеров административной единицы, исходя из административно-фискальных интересов. Существенную корректировку в процесс вносила территориальная специфика, в том числе слабая его заселенность и взаимная разобщенность, усиленная механическим соединением отдельных сельских обществ в волость и некоторые другие особенности.

Консолидация сословия государственных крестьян, изменения в податной системе позволили объединить основные категории землепашцев в единое крестьянское

общество и унифицировать структуру сельского управления введением единой низшей административно-территориальной единицы, ставшей одновременно основой крестьянского самоуправления, - волости. Распространение такой управленческой модели на уже освоенное и осваиваемое пространство региона зависело от масштабов распространения и степени концентрации имперского элемента. Каналами воздействия выступали коронное чиновничество, хозяйственная практика, инкорпорированное самоуправление.

Реформа М.М. Сперанского в некоторой степени учитывала реальный уровень развития сибирских городов, поскольку здесь имела место связь экономических и административных функций городов различного типа. Был принят дифференцированный подход к организации городского аппарата власти. По-прежнему все избранные на должности утверждались губернатором, что означало централизацию власти на региональном уровне. Система 1822 г. получалась более рациональной, так как в ней ликвидировались «лишние» звенья, по мнению правительства безрезультатные в связи со слабой концентрацией населения городов и поскольку основное население составляли приученные к русским порядкам переселенцы из центральных районов. Вся система органов самоуправления использовалась в качестве податного механизма. Административные полномочия губернаторов сдерживали коллегиальные и выборные начала городского самоуправления. Проблема распределения административных, судебных и полицейских функций бюрократии по Учреждению 1822 г. решена в за­висимости от масштабов города.

Взаимоотношения как между государственной и выборной властью, так и между различными звеньями системы органов самоуправления строились по принципу централизма, который предусматривал подчинение выборной администрации государству. Основу такого подчинения составляли зависимость от бюрократии и формальная унификация органов самоуправления, фискальное назначение. Таким образом, иерархический принцип построения социума, институтов управления и самоуправления становился орудием политики. Сословно-представительные органы зависимого населения в регионе играли второстепенную роль - исполнителей распоряжений бюрократии.

Податной интерес к сибирским народам сочетался в правительственной политике с традиционным принципом патернализма и толерантности. На смену ситуационному подходу в общественном устройстве сибирских народов в начале XIX в. приходит понимание не только необходимости консервации родоплеменных общественных и хозяйственных институтов, но и учета их хозяйственной ориентации и уровня социально-экономического развития народонаселения, что отчетливо отражено в «Уставе об управлении инородцев» 1822 г. Реформатор М.М. Сперанский поставил на повестку дня вопрос о создании условий и формах будущего слияния инородцев с коренной Россией, в ходе которого правительство планировало достичь совместимости государственных и традиционных институтов суда и управления, подчиняя последние государственным интересам.

5.3. Попытки коррективов Сибирского учреждения 1822 г.: оценка результата внедрения и проблемы централизации и концентрации власти на уровне центра и в регионе второй половины XIX - нач. XX вв.

Реализации положений Учреждения 1822 г. способствовала значительному увеличению численности русского населения в Сибири, изменению инородческого сообщества, усилению связи региона с внутренними губерниями, что в совокупности не могло не повлиять на его дальнейшее применение, составленного в иных социально­политических условиях. Тем более, что действие Учреждения привело к совершенно исключительному положению бюрократии: «под иерархией бюрократически организованных установлений в главном, губернском и окружном управлении едва заметны были зародыши иной организации в волости и в селе»[807]. В этих обстоятельствах, закономерно возрастала отчужденность закона от жизни, от непосредственно нарождающихся нужд и потребностей местного населения, что угрожало тяжелыми последствиями как обществу, так и самому государству.

Отмеченные противоречия возникли после того, как обнаружилось, что положения Учреждения о волостном управлении не удовлетворяют действительности. В условиях Сибири, где преобладающей категорией населения были государственные крестьяне и где был очевиден недостаток дворянского сословия, волостное управление оказывалось

особенно важным. Тем более, что сибирские волости имели свои особенности, так как действовали на больших пространствах и находились далеко от ближайшего начальства, кроме того, включали не только государственных крестьян, но и вновь приезжающих из центральных районов, и ссыльно-переселенцев. Вследствие этого возникала необходимость придания волостному управлению дополнительных полномочий и, прежде всего, функций правовой защиты и правоохранения. По осуществлению судебных полномочий волостными правлениями также возникали трудности, связанные с неустроенностью в них судебной части, непониманием самих полномочий, малой грамотностью крестьян и привлечением в качестве писарей самих ссыльных.

Ревизией сибирских порядков 1849-1851 гг. было отмечено несоответствие в исполнении хозяйственных функций волостными правлениями ввиду того, что они при «при обширных и сложных обязанностях» не имели «ближайшего руководства и наблюдения хозяйственного управления». Земской же полиции нельзя было поручать этого руководства, поскольку она не достаточно могла исполнять на таких пространствах и существенных своих полицейских обязанностей, говорится в материалах ревизии. С такими данными проверки сибирского управления, естественно, возникли предложения об усилении надзора со стороны окружных начальников за деятельностью и использованием полномочий сельского уровня управления, возможном пераспредлении полномочий на этом уровне власти. В записке графа Кисилева по данному поводу сказано следующее: «вверенная общему окружному управлению власть весьма не определительна. Общее окружное управление имеет только право доносить губернскому начальству об усмотренных им беспорядках и о последствиях ежемесячных ревизий, но ему не присвоено вовсе власти принимать на месте мер к исправлению; оно по предъявлениям стряпчего требует только ответов, но не разрешает их»[808]. Как отмечено выше, компетенция окружного правления не устранила притеснений населения органами управления, не установила бдительного надзора, законного порядка, о чем и свидетельствуют сами материалы ревизии. А именно в идее окружного управления М.М. Сперанский и видел во многом дополнительные ресурсы по развитию эффективности местного управления, потому-то в документах ревизоров делается вывод о необходимости новых мер для достижения результата идей реформатора.

При анализе деятельности губернских учреждений основное внимание уделялось делам полиции, в управлении которой не была четко проведена разграничительная ли­ния между губернским правлением и губернским советом. Коренная идея коллегиальности управления в регионе не находила своего полного выражения. В материалах ревизии отмечается, что губернский совет, по мысли Сперанского, не должен исчезать в мелочах полицейского управления, а губернское правление должно быть местом, управляющим полицией всей губернии. Однако, это положение четко не выражено в Учреждении 1822 г., по его общему смыслу власть над полициями разделялась между губернским правлением и общим губернским управлением. Отношения этих двух властей в кругу полицейского управления, по закону почти равных, в точности не установлены. Мнение губернских правлений представлялось на обсуждение губернских советов[809], в итоге, уже доложенные и рассмотренные в губернском правлении дела, вторично обсуждались на заседании губернского совета. Поэтому, отмечал ревизор, управление полицией перешло в основном в общие губернские управления.

Касаясь других проблем реализации Учреждения 1822 г., генерал-адъютант подчеркивал, что губернским советам (в соответствии с их составом и устройством канцелярий) надлежало быть совещательными присутствиями, для обсуждения и разрешения сомнений в исполнении законов. В реальности же они действовали по многим делам в качестве губернских правлений и судебных палат, рассматривая регулярно и систематически возникающие жалобы на медлительность и несправедливость действий полицейских и судебных чиновников. В результате губернские советы из совещательных и наблюдательных превратились в исполнительные и распорядительные, что прямо противоречило замыслу реформ. К этому следует добавить огромное накопление в советах дел и возбуждение бесполезных переписок, что приводило губернское управление к искусственной постановке обсуждения дел. Сравнивая полномочия общих губернских правлений и губернских правлений, можно утверждать, что незначительные дела полицейского управления сосредотачивались в губернском совете, а губернские правления стали представлять собой особые отделения канцелярии, в которых производится волокитная переписка. Между тем обширность губерний и, в особенности качества части народонаселения,

которая составлена из ссыльнопоселенцев, требовали определенно, чтобы исполнительные дела производились своевременно. Потому можно говорить, что губернские правления освобождались по важнейшим делам от ответственности, следовательно, и не возникало для них побудительных причин к обсуждению дел с должным вниманием.

Согласно Учреждению сохранялась двойственность и в управлении внутренними войсками, поскольку генерал-губернатор имел в этом отношении лишь поверхностную власть над войсками - «войска, внутреннюю стражу составляющие, подчиняются генерал-губернатору по надзору в их употреблении и взысканию ответа от бригадных их начальников в случае жалоб и донесений на неправильность или злоупотребление»[810]. Такое положение ясно с точки зрения сдержек и противовесов при задуманном Сперанским разделении властей в сибирской администрации и недопущения сверхвласти в руках отдельного губернатора, однако, с позиций геополитических - условия отдаленности края, его пограничное положение, большие пространства, - кажется недостаточно отвечающим государственным потребностям. Соединение в одном лице высшей гражданской и военной властей значительно укрепило бы положение генерал-губернатора как единого начальника края, тем более, что основой управления в Сибири стали установления верховной власти, а не прежнее «личное на­чало».

По логике рассуждений ревизоров и членов комиссии, без участия общественных сил в лице земельных собственников-аристократов невозможно действенное управление, с чем в Сибири были проблемы. Однако, придание полноправного статуса местного уровня управления уже существующему самоуправлению различных слоев городского и сельского населения Комитетом серьезно не рассматривалось. То есть, со стороны чиновников снова наблюдается попытка решить местные вопросы путем привлечения сил из центра, не используя накопившиеся за период империо- строительства резервы в форме самоуправляющихся социальных общностей, формирующихся исторически, исходя из традиций автономии в развитии региона и степени региональной идентификации различных категорий населения.

По итогам рассмотрения предложений ревизоров и согласования их в правительственных учреждениях, несмотря на выявленные многочисленные противоречия в административной системе региона, попытки корректировки и даже отмены ряда положений Учреждения 1822 г. во второй четверти XIX в., оно в основе своих принципов оставалось неизменным, то есть признавалось перспективным в правовом регулировании властеотношений в регионе. Правительство оставалось верным следованию курсу административных начал «Сибирского учреждения», допуская их незначительную и постепенную корректировку в ходе правоприменительной практики генерал-губернаторами по согласованию с центральными ведомствами. Но как раз, основным объектом критики Советы Главных управлений и стали ввиду того, что не смогли серьезно повлиять на власть генерал-губернатора. Деятельность советов демонстрировала все возрастающую зависимость от генерал-губернаторов, которая была обусловлена не только юридическими нормами, но и складывающейся практикой назначения советников, распределением дел между советом и канцелярией генерал- губернатора[811]. Низкой была и результативность губернских советов, они не стали гарантией от злоупотреблений[812]. Формализм, запутанность в компетенции губернских учреждений (губернского совета, губернского правления и казенной палаты особенно), недостаток средств, медлительность делопроизводства вели к тому, что окружные и волостные управления оказались фактически без надзора. Самодержавию, как это были вынуждены констатировать местное начальство и приезжие ревизоры, не удалось ввести окружное управление в строгие рамки закона[813]. То есть бюрократизация системы управления, с почти полным отсутствием элементов самоуправления, независимого суда и административной юстиции, а также финансового контроля, при отсутствии дворянских сословных институтов, снижала значимость реформаторских замыслов. И все же, сосредотачивая значительную, почти неограниченную власть в руках генерал- губернатора, реформа означала важный шаг в сторону децентрализации административной деятельности.

Кроме того, для Сибири большое значение имела реализация уставов и положений по отдельным отраслям управления, хотя есть мнение, что это только стройная кодификация узаконений, изданных в разное время и не соединенных до того не только в систематическое, но и ни в какое целое[814]. В итоге анализа материалов ревизий, обсуждений-согласований в правительстве, при всем комплексе практических недостатков проведенных преобразований, все же признавалась жизнеспособность норм «Сибирского учреждения», что и было в очередной раз подтверждено в 1831 г. указанием, что никакой новый закон не распространяется на Сибирь, если в нем об этом специально не указано. И потому современники предлагали рассматривать Учреждение как первый опыт создания своеобразного свода сибирских законов, который опередил общероссийский на десять лет[815]. Итак, несмотря на некоторую критику конкретных норм Учреждения 1822 г., его применение стало основным содержанием правительственной политики в регионе. Основанием такого подхода явилось рассмотрение законодательством проблем улучшения управления в комплексе вопросов регулирования отношений несформировавшегося социально сибирского общества, включая административно-территориальное устройство, систему управления, развитие экономики в целом, сельского хозяйства и промышленности в частности, проблемы обеспечения безопасности границ империи и др. Думается, реализуемая концепция реформы фактически предусматривала многие из мер, которые в общероссийском масштабе были осуществлены лишь во второй половине XIX в., в эпоху преобразований Александра II. В их число входили: 1) усиление надзора за местной администрацией со стороны центральных ведомств; 2) трансформация личной власти местных начальников в административные полномочия по закону; 3) координация отношений между различными частями местного управления и определенная доля автономии для каждого местного органа; 4) учет местных особенностей и обычаев. Стоит поддержать убеждение известного исследователя истории Сибири В.И. Огородникова, что только со времени преобразований М.М. Сперанского в этнополитике начинается создание условий для нормального обеспечения потребностей инородческого населения[816].

Незначительные попытки корректировки «Сибирского учреждения» во второй четверти XIX в. и материалы ревизии 1849-1851 гг. привели к созданию в 1852 г. II Сибирского комитета (действовал до 1865 г.[817]), что можно считать в общем показателем намерений верховной власти создать комплексную государственную программу освоения региона, а не только в качестве очередного анализа реализации Учреждения 1822 г. В административной политике в Сибири с этого времени предлагается выделять следующие этапы: 1851-1891 гг. - пересмотр административно-территориального уст­ройства и реорганизация государственных учреждений Сибири, попытки выработать программу ее освоения; 1891-1905 гг. - реформирование управления в связи со строительством Транссибирской магистрали и ускорением ее хозяйственного освоения; 1906-1917 гг. - административная политика в условиях ускоренного хозяйственного освоения региона и воздействие «думского фактора» на сибирскую политику самодержавия[818].

Ключевой фигурой в системе сибирского регионального управления, сложившейся ко второй половине XIX в., оставался губернатор, который был «хозяином губернии», высшим должностным лицом местного управления. Сложившаяся в начале рассматриваемого периода управленческая структура: государь - Сибирский комитет - министерства - генерал-губернаторы - губернаторы, была слишком громоздкой, а излишне жесткие процедуры в обсуждении проектов не обеспечивали гибкости и оперативности в принятии управленческих решений, и главное - ограничивали возмож­ность соглашений между заинтересованными министерствами и выводили генерал- губернаторов из-под их влияния. Функционирование генерал-губернаторов с широкими и неопределенными полномочиями принижало статус губернаторов. Генерал-губернатор имел право вмешиваться в предписания губернаторов, отменять их, давать поручения их подчиненным, минуя «хозяев губернии». Такое положение в администрации создавало почву для дискуссий о действенности власти губернаторов, их полномочиях и необходимости в региональном управлении института генерал-губернаторства[819]. Например, генерал-губернатор Восточной Сибири Н.Н. Муравьев в своем отношении к министру внутренних дел от 6 апреля 1853 г. сообщает, что вполне разделяет выводы обозначенной уже ревизии 1849-1851 гг. «о замеченных неудобствах в столкновении круга действий сибирских губернских управлений». В связи с этим Муравьев предлагал и вовсе упразднить общие губернские управления в Сибири и ввести такой порядок губернского управления, который был им предложен в рапорте от 1850 г., т.е. ввести сокращенное губернское управление - соединив общие губернские управления и казенные палаты в одно общее присутствие[820].

В дальнейшем в 70-80-е гг. XIX в. местная администрация начинает проявлять все возрастающую активность, при этом главной ее задачей было привлечь внимание центрального правительства к региональным нуждам. Это стремление сближало ее с сибирскими областниками, о чем наглядно свидетельствовало сотрудничество западносибирского генерал-губернатора Н.Г. Казнакова и идеолога областничества Н.М. Ядринцева. Однако их позиции никогда полностью не совпадали[821]. Во Всеподданнейшем отчете за 1875 г. Казнаков отмечал, что край представляет собой «запас земли для избытка русского населения» и «открытое поле для русской промышленности и торговли», и потому необходимо уничтожить замкнутость региона и привлечь сюда «предприимчивость и капиталы». Для этого нужно, улучшить пути сообщения (построить железные дороги, организовать регулярное пароходство, освоить Северный морской путь), сделать Сибирь привлекательной в глазах русских (ограничить ссылку, учредить средние и высшие учебные заведения) и дать правовые гарантии жителям путем преобразования суда и администрации. Конечно, это потребует значительных финансовых затрат, но они, полагал Казнаков, будут быстро восполнены[822].

Генерал-губернатор другой части Сибири Д.Г. Анучин предпринял попытку сформулировать принципы и последовательность осуществления региональной политики. Как излагалось в его отчете за 1879 г., на вновь присоединенных к России территориях первоначально следует вводить сильную и во многом автономную военно­

административную систему управления (генерал-губернаторства или наместничества), сохранять традиционные институты власти для коренных народов, создавая лишь самые необходимые государственные учреждения на местах (прежде всего полицейские и фискальные). Предлагаемое Анучиным административное устройство рассматривалось им как переходная форма, которая имеет целью, путем последовательных преобразований, введение окраин в тот устойчивый административный строй, приданный европейским губерниям, который, представляя свободу и развитие в пределах областных интересов, поддерживает объединение действий в руках центральных учреждений. Можно утверждать, что налицо предпринята попытка найти разумное сочетание централизаторских и децентрализаторских начал путем усиления региональной власти, сосредоточения ее в руках генерал-губернаторов и губернаторов и расширения их самостоятельности на основе реального разделения власти и по вертикали, и по горизонтали административной системы империи.

Практическим шагом по пересмотру «Сибирского учреждения» М.М. Сперанского в направлении пересмотра места и значения губернаторской власти стало преобразование губернского управления и учреждение в 1882 г. Степного генерал- губернаторства, куда входили Акмолинская, Семипалатинская и Семиреченская области с административном центром в Омске, и упразднение Западно-Сибирского генерал- губернаторства. Кроме того, было образовано Приамурское генерал-губернаторство из части Восточно-Сибирского (1887 г. переименовано в Иркутское). Эти меры были вызваны общей направленностью политики царизма на усиление губернаторской власти и объединение на губернском уровне деятельности различных ведомственных учреждений, разукрупняя административно-территориальные единицы с одновременным перераспределением предметов и пределов власти. Особое совещание из представителей министерств подчеркивало, что освобождение Тобольской и Томской губерний от генерал-губернаторского надзора «открывает возможность расширить права губернской администрации во всех тех делах, в которых она, сравнительно с губернской властью внутренних губерний, оттеснена при существовании Главного управления»[823]. Думается, что выводы исследователя Н.П. Матхановой о том, что во второй половине XIX в. в Сибири появилось много новых чиновников, отличавшихся «честностью и искренним стремлением служить интересам страны и народа»,

позволяют предполагать, что намерение на месте решать региональные проблемы могло быть оправданными. Хотя, как замечает специалист, «они не изменили коренным образом нравов общей массы провинциальной бюрократии - для этого их было слишком мало»[824].

Назначенный в 1885 г. восточносибирским генерал-губернатором А.П. Игнатьев еще до отъезда из Петербурга в Иркутск поднял вопрос о преобразовании административного устройства вверенного ему края. Он указывал на то, что правительство постепенно отходит в управлении азиатскими территориями от тех коллегиальных начал, которые были провозглашены в «Сибирском учреждении» 1822 г., называя подтверждением данной тенденции упразднение в 1867 г. общих окружных управлений и отсутствие в новых Степном и Приамурском генерал- губернаторствах Советов Главных управлений, а также отсутствие коллегиальных совещательных органов и в областях. Складывалась противоречивая практика в реализации реформы 1822 г., - с одной стороны, оно сохранилось только во внешних формах, так как в корне изменилось его содержание в связи с усилением значения генерал-губернаторской власти. С другой стороны, для Сибири необходима сильная, облеченная доверием императора личная власть, «которую невозможно стеснять без вреда для края учреждением при ней самостоятельного коллегиального установления». Такова, по его мнению, общая тенденция развития правительственных преобразований в административном строе Сибири.

С учетом предложений Игнатьева в 1887 г. Совет Главного управления Восточной Сибири был упразднен, его функции переданы генерал-губернаторской канцелярии, а само генерал-губернаторство переименовано в Иркутское[825]. Дальнейшее устройство управления всех четырех сибирских губерний определялось законом 1895 г., когда губернии вновь делятся на округа. Области приамурского генерал-губернаторства и остров Сахалин управлялись военными губернаторами. Генерал-губернатору Степной области кроме общих прав было предоставлено право утверждения торгов на любую сумму и право на высылку политически неблагонадежных инородцев в места, назначенные министром иностранных дел. Степные области, в том числе Уральская и Тургайская, управлялись военными губернаторами. Область делилась на уезды,

управляемые уездными начальниками[826]. В 1895 г., невзирая на разногласия, с целью объединения губернских учреждений, были учреждены губернские управления в Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губерниях. Однако управляющие Казенной палатой, государственных имуществ и председатель губернского суда не стали постоянными его членами, а присутствовали в губернском управлении только при рассмотрении интересующих их вопросов. Оценить нововведением можно по-разному, вплоть до того, что создавалось учреждение «бессильное и по необходимости беспорядочное, при отсутствии не только единства в направлении, но даже в порядке производства дел»[827]. Однако, с учетом общей централизации местной власти в лице губернаторского правления и разделения ее по горизонтали, следует данный шаг признать вполне логичным.

Таким образом, государственное управление и местное самоуправление этого периода не претерпели существенных изменений - проводилась лишь адаптация структуры органов власти к условиям централизации власти губернатором, с одной стороны, а с другой - к деконцентрации высшего местного управления и расширение ведомственного присутствия министерств. Земские учреждения в Сибири так и не были сформированы. Как и прежде, в каждом городе существовали общины служилых людей (казаков), горожан, крестьян. Также было организовано представительство родовых и феодальных структур аборигенного населения. Мирские сословные организации были социальными организмами, построенными на земском принципе выборности. Населением непосредственно избирались мирские старосты, сотские, десятские, целовальники. Каждый член общины своим имуществом отвечал за исправное несение службы выборным лицом. Влияние губернатора и губернских ведомств на работу органов местного самоуправления было довольно сильным, однако, это не изменяло характера их деятельности. Особенно беспокоило администрацию то, что органы крестьянского самоуправления, действуя на больших пространствах и находясь зачастую вдали от городов, где сосредоточена коронная администрация, не могли быть подвергнуты постоянному надзор. Поэтому волостные правления пользовались гораздо большей самостоятельностью, чем таковые во внутренних губерниях страны. Роль городских дум даже в условиях строгого административного надзора в хозяйственной

жизни была велика. Имевшиеся в их распоряжении материальные и финансовые ресурсы постоянно увеличивались, что придавало им определенный вес и значимость, особенно при реализации интересов предпринимателей, учитывая сословный принцип их формирования[828]. Таким образом, управление делами на местах строилось на сочетании прямого государственного управления в лице назначаемых из центра чиновников и местного самоуправления, которое представляли сформированные общинами органы.

Проблему сибирского судоустройства до конца не удалось решить и на данном этапе развития региональной администрации. При подготовке судебных преобразований в 1862 г. в Петербурге отказались распространить их на Сибирь в силу пресловутой дороговизны и неподготовленности региона к восприятию новых начал судоустройства. Ограничились на первых порах лишь частными поправками устаревшей дореформенной судебной системы. Как известно, судебные уставы 1864 г. вводились в действие в различных частях Российской империи постепенно и в разное время. Потому в Сибири судебная реформа была проведена одной из последних - в самом конце XIX в., причем в особом от центральных губерний виде - без суда присяжных, с принципиально другими подходами. Правовой основой для организации новой системы судоустройства и судопроизводства стал указ императора - «Высочайше утвержденные временные правила о применении судебных уставов к губерниям и областям Сибири» 1896 г. и «Высочайше утвержденные правила о применении судебных уставов к областям Степного и Туркестанского генерал-губернаторств» 1898 г., согласно которым здесь вводились системы общего и местного (мирового) судов. Но, теперь предусматривалось распространить судебные уставы на Сибирь не только с учетом местных особенностей, но и с последующими после 1864 г. изменениями в соответствии с господствующими контрреформаторскими идеями.

Создававшийся мировой суд в регионе получил ряд особенностей, определявшихся двумя основными моментами: правовым статусом самих судей, имевшим определенные отличия от статуса их коллег в центральных губерниях, и особенностями самой Сибири как отдаленного этно-территориального региона. В данном случае нужно учитывать небольшую плотность населения; относительно слабое развитие коммуникаций; малое

развитие системы образования, предопределившее недостаток судейских кадров; значительную долю коренного населения, сохранившего реальную управленческую автономию, особенности своего быта и имевшего особый правовой статус; специфичную сословную структуру сибирского общества и прочие обстоятельства, которые и вынудили правительство внести значительные изменения в статус и обязанности мировых судей в регионе. Отразилась во «Временных правилах» и общая правительственная линия самодержавия периода контрреформ по ограничению действия основных принципов судебной реформы 1864 г., подчинению суда и введению его контроля со стороны правительственных органов.

В соответствии с перечисленными условиями, в Сибири реализовались следующие особенности устройства мирового суда: 1) мировой судья не избирался (по причине отсутствия земских органов), а назначался министром юстиции; 2) на мирового судью были возложены обязанности судебного следователя по делам, относящимся к компетенции общих судов; 3) участковые и добавочные мировые судьи также выполняли функции органов по делам опеки и попечительства, выступая в качестве агентов губернских и областных присутствий по опекунским делам; 4) на мировых судей возлагались обязанности нотариусов в тех местностях, где не существовало нотариальных контор; 5) расширена компетенция мировых судов: им были подсудны гражданские дела, сумма иска в которых составляла до 2000 руб.; 6) обязанности мирового суда второй инстанции возлагались на окружной суд, он же осуществлял надзор за мировыми судьями судебного округа, что было нарушением принципа раздельного функционирования двух судебных систем; 7) существенно были снижены требования для кандидатов при назначении на должность мирового судьи в Сибири в части образования, опыта и возраста[829].

На практике оказалось трудно реализовать положения «Временных правил», поскольку совмещались обязанности судьи и судебного следователя, а при одновременном исполнении функций еще и нотариуса - выполнить работу оказывалось вовсе не под силу. Количество дел, находившихся в производстве у мировых судей, превысило расчетный уровень вследствие первоначально высокого уровня доверия

населения, а при многократном увеличении потока переселенцев в 90-е гг., вызванном строительством железной дороги и развитием капиталистической экономики, система местных судебных органов Сибири вновь становится неповоротливой. Итак, в результате введения судебных уставов появился судья-следователь с массой дополнительных обязанностей, что не смогло обеспечить характер суда как скорого, гласного, дешевого и приближенного к населению. Обратим внимание на то, что на рубеже XIX-XX вв. мировой суд сохранился лишь в немногих губерниях и городах России, вместо них уже действовали земские участковые начальники и городские судьи. Появление же мирового суда в Сибири в 1897 г., а через год и в Степном крае было существенным рубежом инкорпорирования региона в имперскую политико-правовую систему, хотя следует отметить, что в очередной раз, пытаясь учесть специфику региона, правительство не создало эффективных инструментов решения накопившихся и появляющихся в условиях увеличившейся пестроты населения проблем юридического характера в управлении общественными процессами.

В этнополитике правительства тоже не было единства, поскольку фискальный интерес по-прежнему преобладал во взглядах на положение сибирских коренных народов. Обычное право, признанное законом, считало субъектом землевладения родовую общину, совместными субъектами землепользования - род и отдельную семью. Сибирская администрация уделяла постоянное внимание частым земельным спорам между аборигенами и пришлыми, обычно благожелательнее относясь к жалобам коренных жителей. Положение ее было трудным: все законодательные акты подтверждали право местного населения на наследственное владение и распоряжение лесными, водными и сенокосными угодьями. Однако эта норма мешала русским переселенцам. Каждый раз требовалось согласие инородческого общества, которое часто не давалось, а при самовольном пользовании следовали жалобы. Стремясь примирить непримиримое - сохранение традиционного землепользования и защиту интересов русских колонистов - власти неоднократно выступали в роли третейского судьи. При этом они опирались на неоднократные указания центрального правительства, подтверждающие, что земли сибирских инородцев, подобно крестьянским, являются собственностью государства. В 1854 г. Главное Управление Западной Сибири приняло компромиссное решение: запретить самовольное переселение в «инородческие места», но оставить там русских, поселившихся в «минувшие

столетия»; во избежание выселения русских из-за повышенной арендной платы назначать таковую при посредничестве администрации. На основании этих доводов признаем, что консервация обычного права в сфере поземельных отношений нередко приводила к превращению аборигенов в привилегированную группу, а русское население - в неравноправную. Поэтому не решались и другие вопросы: о распределении земель между инородцами, передаче местным русским арендных прав на участки, эксплуатируемые богатыми переселенцами[830].

В ряду мер по реализации достаточно либеральной программы «русификации» Бунге, статс-секретарь Куломзин после двух поездок по Сибири в 1896 и 1897 гг. представил свои предложения по усилению русского влияния в национальных районах края. Наряду с увеличением числа школ и церквей он предложил изменить и сами методы сближения коренных народов с русским населением. Основная роль в политике русификации отводилась теперь школе. Необходимо, считал Куломзин, оградить сибирские народы от мусульманского и ламаистского влияния, продемонстрировав превосходство русской школы. Русская школа должна была стать привлекательной для «инородцев». Предлагалось вместе с обычными учебными дисциплинами ввести изучение ремесел, основ медицины и т.п. В выборе типа русской школы Куломзин отдавал предпочтение светской перед церковной, считаясь с недоверием местного населения к последней. Однако образование в светской школе должно быть пронизано «христианским миросозерцанием». Если школа с самого начала не может быть православной, то пусть она будет «национально-государственною по своему духу». Основным содержанием образования должно было стать не изучение русского языка и не христианизация, а усвоение сибирскими инородцами духовных начал, распространение сведений о русской народности, ее значении и превосходстве. Но осуществление этой программы постоянно наталкивалось на противодействие крайне националистически настроенных бюрократов и представителей духовенства.

В конце XIX - начале XX вв. усиливается государственный интерес к сибирским инородцам степной и лесостепной полосы от Урала до Байкала. Правительство берет курс на стимулирование крестьянских миграций в Сибирь с целью снять остроту

аграрного вопроса в Европейской России. Однако результативность нового этапа колонизации напрямую зависела от быстрого проведения административной и землеустроительных реформ в аборигенной среде. Важнейшую роль в этом направлении сыграли два законодательных акта: закон 1896 г. «О главных основаниях поземельного устройства крестьян и инородцев, водворившихся на казенных землях губерний Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской» и поясняющие правила о поземельном устройстве крестьян и аборигенов на казенных землях Тобольской, Томской, Енисейской и Иркутской губерний. Оба акта относились как к русским крестьянам - старожилам и переселенцам, так и к инородцам оседлого и кочевого разрядов, вводя пятнадцатидесятинный надел «на наличную мужского пола душу». Они межевались в пользование, за которое сельские обыватели обязывались вносить в казну «определенный законом платеж, под названием государственной оброчной подати». Нормативные акты не распространялись на «бродячих» аборигенов Березовского и Сургутского округов Тобольской, Нарымского края Томской, Туруханского края Енисейской губерний.

Законом предписывалось, что «кочевые инородцы при выдаче им отводных записей перечисляются в оседлые»[831], что неизбежно приводило к смене ими своего разряда, несмотря на продолжавший действовать сугубо добровольный порядок смены разрядов. То есть, правительство видело будущее инородцев в переводе их на оседлость, приобщении к православию и западному образу жизни. Складывается впечатление, что административная реформа начала XX в. и необходимость упразднения инородческого сословия словно бы обосновывается теоретически: раз аборигены обрусели, то должны и в административно-управленческом плане слиться с русскими крестьянами. Исходя из особенностей государственной идеологии России, «пропитавшись русским духом», аборигены становились теми же русскими. Естественно, они в этом случае не должны были иметь каких-то особых прав и внутренней организации социума, которые бы отличали их от крестьян. Переселения и землеустройство, вынуждавшие кочевников к переходу на оседлость, многими исследователями рассматривались как главные элементы их русификации, усиления здесь русского присутствия.

Административная реформа по управлению коренными жителями изменила органы управления инородцами, в частности, степные думы, инородные управы заменялись органами волостного управления, устроенными по русскому типу. После законов 1896 и 1898 гг. об изменении аборигенного управления по образцу крестьянского начальство Тобольской губернии предложило перевести «кочевых» в «оседлые», а заодно подчинить крестьянским начальникам и «бродячих» инородцев. Но никаких изменений в статусе и административной подконтрольности аборигенов по различным причинам не произошло. Потому в начале XX в. сохранилась та структура автохтонного самоуправления, которая сложилась раньше. Принцип вычленения инородческих волостей был не территориальный, а сословно-этнический: расположенные чересполосно инородческие и русские селения подчинялись волостным администрациям[832]. В общем мнение Л.М. Горюшкина, что «в процессе колонизации и освоения Сибирь стала неразрывной частью России, населенной преимущественно русскими»[833], имеет достаточно оснований для отражения фактического состояния дел в этой сфере управления.

Переход к оседлому образу жизни и земледелию, а также появление переселенцев в местах компактного проживания аборигенов, на наш взгляд, не означали их автоматической русификации и аккультуризации. Тем не менее, в долгосрочной перспективе указанные мероприятия способствовали их постепенной ассимиляции, отражая общую тенденцию мирового развития. Поэтому П.А. Столыпин и А.В. Кри­вошеин в начале ХХ в. замечали, что киргизы не могут вечно оставаться кочевниками, если только они способны к культуре. Опыт свидетельствовал об их способности перейти к земледельческому быту и показывал русское переселение в степь, связанное с неизбежным сокращением площади кочевания. [834] Однако курс на форсированное переселение и соответствующий перевод «инородцев» на оседлость привел к существенному ухудшению этнополитической ситуации в Сибири в начале ХХ в. Противоречивая ситуация, когда одновременно действовали два взаимоисключающих

закона, давала аборигенам юридические основания для пассивного сопротивления реформаторско-землеустроительным намерениям властей.

Считаем, что юридически оформленное в 1822 г., подтвержденное в 1892 г. и закрепленное в инородческой среде «особое положение» аборигенов, как и представление о нем, в начале XX в. стало едва ли не определяющим компонентом их менталитета вообще. Даже у сильно русифицированного, забывшего свой язык, происхождение, этноспецифику населения сама принадлежность к сословию инородцев в условиях четко стратифицированного общества превратилась чуть ли не в краеугольный камень общественного сознания. С помощью этой ментальной установки подчеркивалась специфика собственного социального состояния взамен утерянных к началу XX в. былых этнических характеристик. Сохранение «особых прав» как неотчуждаемого достояния и главного признака должно было, по убеждению аборигенов, оградить их от все возраставшего притока переселенцев, серьезно ущемлявшего жизненно важные интересы сибирских инородцев через введение земельного устроения и земельных ограничений. Сам по себе приток массы новопоселенцев существенно трансформировал этническую ситуацию и межэтнические отношения. То и другое осложнилось не только из-за численного роста выходцев из Европейской России, так как уже с начала XVIII в. русские преобладали по всей Западной Сибири, - но и изменился национальный и региональный состав переселенцев, их целевая ментальная настроенность.

Оценивая реальный опыт организации системы управления коренными народами Сибири в конце XIX - начале XX вв., следует отметить, что он был в основном позитивным, и в этом случае необходимо согласиться с доводами исследователя С.Г. Скобелева: общий рост совокупной численности коренного населения в XVII-XX вв.; сохранение большинства сибирских этносов, их национального самосознания, культуры и т.д.; наличие в течение всего рассматриваемого периода элементов реальной национально-конфессиональной автономии в жизни коренного населения; отсутствие случаев каких-либо серьезных вооруженных выступлений инородцев против власти российских самодержцев[835]. И это при том, что фактически весь XIX в. и начало ХХ в. применительно к Сибири и

Дальнему Востоку характеризуются непрерывной экспансией Российской империи по всем пограничным направлениям. Главным импульсом продвижения на юг и восток Азии являлась реальная или мнимая (придуманная чиновниками) угроза со стороны США, Англии, Японии, Китая. Некоторым субъективным элементом политики имперского расширения выступали и личные амбиции политиков и военных, «желание местных начальников выслужить чины и ордена, а то и громкие титулы»[836]. Такая позиция специалиста еще раз подтверждает отсутствие кардинальных действий власти в регионе, чем во все времена пользовались отдельные ее представители - в XVII-XVIII вв. стремясь получить больше взяток от населения, а в XIX - начале XX вв., когда все чаще применяется и действует закон, - почестей и поощрений от правительства.

Административная политика в регионе в течение всего XIX в. направлялась на ликвидацию его особого статуса в системе имперского управления и даже самой дефиниции «Сибирь». Однако, несмотря на постепенную нивелировку особенностей региона в составе государства, нужно констатировать и при таком подходе отсутствие у власти целенаправленной региональной политики, и в начале ХХ в. ей отводилась служебная, подчиненная роль. Все мероприятия государства в Сибири оценивались исключительно с точки зрения политических и экономических интересов Европейской России и носили разобщенный характер.

При решении региональных управленческих задач власть центра все более отходила от принципов, заложенных М.М. Сперанским. Процесс сосредоточения единоличной власти в руках сибирских генерал-губернаторов шел по нарастающей, способствуя централизации местного управления с учетом особенностей организации и правового регулирования сибирского социума и местной системы государственного управления. Внедрение и функционирование в Сибири общеимперских институтов административной системы было детерминировано изменившимся национальным и региональным составом переселенцев, их целевой ментальной настроенностью.

В административной политике по отношению к сибирским аборигенам по реализации Учреждения 1822 г. развивалось противоречие: с одной стороны, желание ограничить

вмешательство местной администрации во внутреннее управление инородцев, а с другой - обеспечить бюрократическое руководство и контроль за действиями их органов самоуправления. В ходе реформы были реализованы следующие принципы: 1) разделение коренного населения на разряды в соответствии с родом занятий и образом жизни; 2) ограничение опеки над аборигенами со стороны русской администрации и полиции; 3) введе­ние свободной торговли с аборигенами; 4) приведение количества налогов и податей в зависимость от экономических потребностей каждого племени. Юридическая регламентация должна была поставить в законные рамки отношения инородческого управления и коронной администрации, упорядочить внутреннюю организацию и функции выборных родовых институтов.

Преобразования рубежа XIX-XX в., преследующие целью переселение малоземельного крестьянства из европейской части и унификацию социального положения инородцев, существенным образом изменили ситуацию. Если прежнюю ориентацию пришлого населения можно упрощенно назвать сельскохозяйственно­промысловой, то теперь она сделалась определенно земледельческой, направленной на максимальную эксплуатацию сибирской природной ниши через сельское хозяйство. Вольно или невольно, переселенцы резко усилили давление на местных аборигенов, стремясь вытеснить конкурентов из той сферы жизнедеятельности, которую те успешно осваивали с древних времен.

<< | >>
Источник: КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019. 2019

Еще по теме «Учреждение для управления Сибирских губерний» 1822 г.: кодификация норм государственного управления в сочетании общеимперских начал и особенностей региона:

  1. 1.6. Исполнительная власть и государственное управление.
  2. 16.1. Понятие законности и дисциплины в государственном управлении.
  3. 3.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
  4. 16.2. Способы обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении.
  5. 17.1. Структурные модели административно- государственного управления в зарубежных странах.
  6. 16.3. Контроль в государственном управлении.
  7. Лекция 16. Законность и дисциплина в государственном управлении.
  8. 6.3. Общественные объединения: понятие, виды. Права, обязанности и ответственность общественных объединений в сфере государственного управления.
  9. 6.2. Государственная регистрация предприятий, учреждений и организаций.
  10. 7.3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение