<<
>>

Царство Польское: от национально-автономистского статуса к обособлению края и унификации управления

Последний период почти самостоятельного политического бытия польского государства, то есть накануне его раздела Россией, Пруссией и Австрией на венском конгрессе 1815 г., представляется как кризис феодальной республики.

Такое суждение формируется в итоге самого события - очередного, уже третьего раздела Польши за последнее столетие. Убеждают и материалы исследований, например, в «Историческом очерке польского сейма» констатируется, что эволюция политического развития польского государства проходила в направлении ликвидации народного представительства. В частности, звенья названного процесса: «период усиления сеймиков (1572-1648), их преобладания (1648-1764) и ограничения их власти в последние тридцать лет существования Речи Посполитой» (сеймики - дворянские собрания по административно-территориальным единицам) подтверждают данный вывод. Была отменена возможность выбора короля шляхтой[607], а «в конституцию 3 мая не попали ни постоянный сейм, ни образование особой мещанской избы на сейме»[608], тем более, что «сеймы вели только к безграничному своеволию шляхетства и угнетению

3

ими прочих сословий»[609].

События «смуты» XVI - XVII вв. проиллюстрировали далеко идущие международные амбиции польского государства, нестабильность в отношениях Польши и России, а также продолжающиеся взаимные претензии на территориальную и политическую самостоятельность. Поскольку ни одной, ни другой стороне в итоге не удалось совершить приобретения, то можно говорить, что и позиции их остались прежними, а геополитические противоречия сохранились. Внутри же польского общества смутное время привело к «окончательному распаданию» аристократического элемента, но простонародью, однако, не удалось получить его наследия, поскольку оно досталось через посредство служилых людей придворной камарилье и бюрократии[610].

Дальнейшее изменение основ суверенитета Польши связывают с заключением в 1768 г.

российско-польского договора о «гарантии» государственного и сословного

строя Речи Посполитой. Как доказал исследователь Б.В. Носов, оно означало формальное признание зависимости шляхетской республики от Российской империи, сохранение политической анархии в Польше и устранение влияния в Речи Посполитой других великих держав[611]. Однако международная ситуация оставалась нестабильной, и дальнейший раздел Польши в эпоху Екатерины II стал продолжением европейской политики, поскольку с конца 60-х гг. XVIII в. король Пруссии Фридрих II старался добиться согласия России на раздел Польши. В 1770 г. Австрия захватывает два староства в Польше, ссылаясь на то, что некогда эта территория принадлежала Венгрии, причем Фридрих II не возражал против такого развития событий. Россия, будучи в сложном внешнеполитическом положении, тем не менее, стремясь сохранить целостность Польши и удержать ее под своим влиянием, отвергла выдвигаемые Пруссией планы раздела Речи Посполитой. Выждав определенное время, Фридрих опять обратился к России с предложением о разделе Польши. Условия затяжной русско­турецкой войны 1768-1774 гг., сближение Пруссии с Австрией и вынудили Россию пойти на соглашение[612]. Король Станислав Август отказался от престола; области Литовская, Гродненская и Курляндская были присоединены к России; воеводства Краковское, Сендомирское и Люблинское - к Австрии; остальные земли с городом Варшавой - к Пруссии[613]. В итоге всех разделов польского государства к началу XIX в. к России присоединены: по первому разделу в 1772 г. отошли некоторые белорусские земли и часть Прибалтики[614]. По второму разделу в 1793 г. отошла еще часть Белоруссии и Правобережная Украина, а в итоге третьего в 1795 г. - Западная Белоруссия, Литва, Курляндия и часть Волыни[615], то есть произошло воссоединение белорусских и украинских земель, соответственно, их вхождение не противоречило коренным интересам основной части населения.

Предметом обсуждения послевоенного устройства Европы в 1815 г.

стало и обсуждение существования Польши, выступившей на стороне Наполеона, как единого государства. Предложения России о включении Герцогства Польского целиком в состав Российской империи и об установлении на ее территории конституционного правления не были поддержаны Австрией, Францией и Англией, так как они стремились не допустить территориальной целостности Польши. Возможно, стоит согласиться с мнением, что хотя России и были чужды польские земли, но поскольку единая Польша не была нужна Европе, то разделили ее из-за вынужденной необходимости в международно-политической ситуации[616]. «Дружественным трактатом, заключенным в Вене, между их величествами императором всероссийским и императором австрийским и королем прусским - Об утверждении благосостояния поляков»[617] устанавливалось, что Герцогство Варшавское «навсегда присоединяется к империи Российской» и что оно, «в силу своей Конституции, будет в неразрывной с Россией связи и во владении его величества императора, наследников его и преемников на вечные времена». Уже в данном документе Александра I выразил стремление «даровать по своему благоусмотрению внутреннее распространение сему государству, имеющему состоять под особенным управлением». Констатируется, что «сообразно с существующими в рассуждении прочих его титулов обычаем и порядком, присовокупить к оным и титул Царя (Короля) Польского», то есть смысл власти императора в присоединенной территории и административной системы в ней России идентичен вошедшим ранее окраинным территориям.

По воле сторон Трактата определялось, что поляки в составе государства- победителя будут иметь «народных представителей и национальные государственные учреждения», но основанием их предоставления станут определенные верховной властью формы, «согласные с тем образом политического существования, который каждым из правительств будет признан за полезнейший и приличнейший для них в кругу его владений». Следовательно, речь идет об установлении «особенного управления» в обозначенных польских территориях, а вовсе не о личной унии созданного Наполеоном Великого Герцогства Варшавского и Российской империи, причем «особость» предлагается реализовать существующим законодательством России

о регулировании регионального управления, обещанием организации избранных от местного населения органов управления и дальнейшей волей императора.

Провозглашение упомянутым актом Кракова вольным городом было регламентировано «дополнительным трактатом о Кракове, области его и Конституции.»[618]. Предусматривалось покровительство над ним «трех высоких договаривающихся сторон» на основе 22 содержащихся в Трактате статей «Конституции вольного города Кракова».

Присоединенная значительная часть Герцогства Варшавского получила от Александра I наименование Царства Польского, поскольку Манифестом от 9 мая 1815 г.[619] декларировалось восстановление Царства Польского верховной властью России, закреплялось автономное управление поляков «на особенных правилах, свойственных наречию, обычаям жителей и к местному их положению примененных». Итоговым «Актом Венского конгресса»[620] в общей формулировке определяются, как давно решенный вопрос, подразумевающие широкую самостоятельность в публичном праве подходы к управлению российской частью польских территорий, хотя в основном источник касается гарантий суверенных прав для прусского королевского двора в новых владениях. В продолжение заявлений императорским манифестом жителям Царств объявлено о даровании конституции, самоуправления, собственной армии и свободы печати (Пруссия и Австрия ограничились введением территориального местного самоуправления). Окончательная редакция конституции была создана министром-статс- секретарем И. Соболевским, осуществлявшим связь между императором и польским правительством. Широкое распространение в исследованиях этот нормативный правовой акт получил под названием «Конституционная хартия», поскольку при переводе с французского употреблен близкий по значению, но европейский термин - «хартия». Однако, как справедливо заметил исследователь С.В. Кодан, будет и точнее, и юридически правильнее применять сочетание «Конституционный устав»[621], поскольку текст составлен на русском языке, получил реализацию в Российской империи и потому переводом должен иметь русское слово.

Основные положения Устава устанавливали правовой статус присоединенной территории в качестве части империи и обозначали российского императора источником верховной власти.

То есть для публично-правовой сферы устанавливался примат в правовом регулировании российской государственной власти, которая особо тщательно контролировала развитие государственного права. Монарх объявлялся польским королем, и корона Царства становилась наследственной для русских царей по русским законам. Власть императора законодательно ограничивалась конституцией: «конституционная хартия определяет порядок и принципы отправления верховной власти», соблюдать ее император обязывался особой клятвой, произносимой во время коронования царем Польши. Относительно статуса и основ публичного управления источником предписаны следующие правила: польскому народу гарантировалось народное представительство. Оно реализовалось в сейме, состоящем из царя и из двух палат. Первой был Сенат, вторая включала послов и депутатов от гмин; уточнялось, что верхняя палата состояла из членов, пожизненно назначаемых императором из числа принцев крови, епископов и кастелян, собиралась «для отправления законодательных функций. не иначе как по созыву царя во время сейма», для решения остальных вопросов - по созыву назначенным царем председателем. Нижняя палата состояла из депутатов, избранных путем прямого голосования на местных дворянских собраниях и избирателями в гминах по сословной избирательной системе, с учетом имущественного ценза (значительная часть населения, включая уже лично свободных к тому времени крестьян, не имела право избирать). Сейм лишен законодательной инициативы: «заявления, представления и запросы послов и депутатов о благе и пользе их доверителей» сейм мог принимать только после одобрения их императором, но обладал правом вето и требования отчета правительства. В итоге, по уставу Царство Польское в составе Российской империи выступало как национально-территориальное образование с элементами собственной государственности, локализованной системой законодательной деятельности и сложившегося к этому времени местного права.

При внедрении перечисленных норм на практике учитывались следующие условия: деятельность царя должна была строго согласовываться с представителями администрации, обладавшими правом следить за соблюдением конституционных основ, в частности, «все повеления и указы царя контрассигнуются министром - начальником департамента, который ответственен за все, что сии повеления и указы могли бы

заключать в себе противного конституции и законам».

Важное место отводилось Уставом самостоятельности суда, судебная власть провозглашалась независимой, при этом под независимостью судьи понималась «присвоенная ему свобода высказывать свое мнение при разборе дел, не подчиняясь влиянию ни высшей власти, ни власти министров или каким бы то ни было другим соображениям», однако за императором сохранялось право изменить или даже отменить любое судебное решение. Кроме того, Уставом были предоставлены буржуазные свободы: печати, равенства всех сословий перед законом, неприкосновенность личности и т. д[622].

Обобщая вышеизложенные нормы законодательства, выделим сложившуюся на практике систему управления Царством (Королевством) Польским. Итак, вся полнота власти принадлежала королю (русскому царю), но при этом законодательную власть он осуществлял совместно с сеймом, в который входили: 1) король, 2) сенат, 3) посольская изба. Сенат состоял из членов королевской фамилии, а также назначаемых королем епископов и высших должностных лиц. Посольская изба состояла из 77 депутатов от шляхты и 51 - от гмин. Сейм должен был собираться каждые два года или по мере необходимости. В действительности, всего состоялось 4 сейма - в 1818, 1820, 1825 и 1830 гг. Компетенции сейма, по сравнению с наполеоновской конституцией 1807 г., были несколько расширены: он мог осуществлять законодательство в области суда и административного права, принимать решения по вопросам денежной системы, налогов и бюджета. Однако первый бюджет, вопреки конституции, утвердил сам царь. Законодательная инициатива вверялась государственному совету, состоявшему из административного совета (в 1826 г. был преобразован в высший правительственный орган) и общего собрания. В административном отношении королевство подразделялось на 8 воеводств, управлявшихся коллегиальными воеводческими комиссиями. Воеводства, в свою очередь, делились на поветы и гмины (общественно­территориальные единицы). Создавалось польское войско с польским языком командования и национальными мундирами. Во главе управления королевством стоял наместник, назначаемый королем. Главнокомандующим польской армией был назначен великий князь Константин, наместником - генерал Зайончек. Императорским комиссаром при административном совете стал сенатор Н.Н.Новосильцев.

Таким образом, политико-правовая конструкция автономизма Царства Польского по Конституционному уставу воплощалась в дуалистической модели устройства государственной власти, оставляя окончательное решение всех вопросов за верховной властью и соединяя неограниченное самодержавие с конституционным порядком в национальном регионе империи. Заметим, что похожее устройство власти в начале XIX в. было законодательно оформлено и в соседних землях Российской империи - Финляндии и Бессарабии, однако Царству предоставили «автономию и конституцию, более широкую, чем финляндская»[623]. Речь не идет о правовой базе реальной унии с Россией, что достаточно исследовано[624], поскольку при толковании норм ноябрьской конституции однозначно ясно, что актом подчеркнуты прерогативы дискреционной власти императора в области законодательства, причем с опорой на государственный суверенитет и законы России. В акте волей российского законодателя изменялась существующая система публичной власти польского государства, местное представительное учреждение определялось октроированной императором конституцией, оно не обладало правом законодательной инициативы и возможностью влиять на наследственный статус российского монарха (например, в гипотетичной ситуации выборов царя). Значит, в лучшем случае Царство Польское получало национально-территориальную автономию, которую мы и называем автономизмом, вследствие унитарности общего политико-территориального и законодательного устройства России. С юридической точки зрения, формально, оно получило национально-территориальное самоуправление вследствие гарантирования властью империи особых прав сформировавшейся этнической группы - поляков с соответствующими культурой, религией, языком.

Твердые убеждения императора в необходимости распространить в приобретенной территории конституционный порядок и его надежды на положительный результат этого процесса выразились в том, что у Александра I было явное желание присоединить к Царству Польскому западные губернии. То были начальные идеи императора, но еще до выступления в польском сейме он отказался от этой мысли в пользу распространения конституционного устройства на всю территорию России. Следовательно, вопрос польской конституции совершенно явно стоит в одном ряду с другими важнейшими решениями государственного устройства империи в целом. Речь императора перед избранными сеймиковыми и гминными депутатами общепольского сейма обращала внимание всего российского общества на то, что от предлагаемого введения конституционного устройства в Польше зависят будущие преобразования в России, об этом говорит и тот факт, что она была произнесена по-французски с последующим сразу же в собрании сейма переводом на русский и последующей публикацией в русских газетах. Значение речи Александра I подчеркнуто в начале выступления: «Образование, существующее в вашем краю, дозволило мне ввести немедленно то, которое я вам даровал, руководствуясь правилами законно-свободных учреждений, бывших непрестанно предметом моих помышлений и которых спасительное влияние надеюсь я с помощью Божией распространить и на все страны, Провидением попечению моему вверенные»[625]. Следовательно, правительственные круги придерживались мнения, что Царство Польское, в общем-то, обычная территория государства, лишь временно имеющая особенное управление - до расширения конституционных основ в пределах всей России. Но, возможно и вполне естественно для формы российского государства того времени, и обратное: если укрепление конституции в государственном строительстве не получит дальнейшего развития, то и в Царстве будут осуществлены преобразования по ликвидации ее «особости» и уравнения с другими территориями в силу такого права верховной власти в границах российского государства.

И все же, возникает вопрос: если в 1815 г. было решено, что в Польше решение местных дел осуществлялось на основе обособленной административной и частично правовой системы, избранными доверенными от общества представителями, то какие условия привели к возникновению причин революционных настроений и действий и как

была реализована линия правительственных властей империи на сохранение исторически оформившихся в Царстве Польском учреждений, при необходимости выражения общеимперских интересов в пределах действия общего права империи и суверенитета, сконцентрированного в лице монарха - одновременно и Царя Польского, и Императора Всероссийского? Эти и другие аспекты проблематики требуют более подробного анализа и разнопланового подхода.

Исследовательские подходы и соответствующие оценки представленных событий по присоединению Герцогства неоднозначны, например, в связи со 100-летним юбилеем присоединения западных губерний, они и вовсе воспринимаются как негативные: «Факт восстановления Царства Польского принес большой вред не только западным нашим губерниям, но и целой России», поскольку способствовал мятежным настроениям и событиям[626]. Безусловно, с точки зрения признаков различных форм государственных союзов, типологически соотносимых с пониманием имперского политико­территориального устройства, применительно к условиям присоединения Польши заниматься анализом произошедшего сложно ввиду проекции известной противоречивости дальнейшей административной линии в отношении Царства - от обещанного национально-территориального автономизма к внедрению после революционных событий 30-х гг. общеимперских государственных и правовых учреждений и далее опять к эфемерной национально-территориальной обособленности, и, наконец, к общеимперскому типу администрации с сохранением лишь некоторой судебной самостоятельности. В связи с выделенной многозначностью оформления во времени нормативно-управленческой системы в территории, есть необходимость отразить правовые принципы, закрепляющие условия момента присоединения (а возможно, соединения, поскольку есть основания ставить и так проблему) значительной части Герцогства Варшавского к Российской империи.

Продолжая анализ вопроса, вернемся к тому факту, что венским договором 1815 г. в ст. 1 устанавливалось следующее принципиальное правило, что император «сохраняет за собой право дать этому государству, пользующемуся особым административным строем, внешние границы, какие он заблагорассудит». Основываясь на этих постулатах, на рубеже XIX - XX вв. известный российский юрист С.А. Алексеев

приходит к суждению, что Варшавское герцогство было присоединено к России, таким образом, не в силу договора между Россией и Польшей, а в силу договора между государствами, заключившими венский трактат. Мы имеем тут «пример инкорпорации, а не реальной унии». Ученый убежден в том, что, если первоначально Польша была разделена между победителями Франции, а затем ее отдельные территории отошли к победителям, то польское государство не могло в момент заключения Венского договора 1815 г. выступать субъектом международного права. Добавим к этому утверждению, что, лишившись к этому моменту суверенитета, она оказалась в подчиненном положении, у нее отсутствовал выбор, как у стороны обязанной. Потому и российский монарх как единственный источник власти в империи придерживался следующего рассуждения: «Обязательства, вытекающие для России из Венского договора, суть обязательства России не по отношению к Польше, а по отношению к государствам, заключившим Венский трактат»[627].

Со стороны поляков позитивные нормы государственного строя нарушались - в 1830 г. здесь вспыхнул мятеж, и центральная власть вынуждена была в ситуации военных действий взять курс на приостановление и ликвидацию конституционных учреждений, но это не повлекло за собой уничтожения известной доли местной самостоятельности Польши. Следовательно, рассмотренные источники права, и юридические, и социальные в изменившихся общественно-политических условиях были подвергнуты пересмотру и вынудили верховную власть существенным образом менять формулу управления, удовлетворяющую собственным интересам государственного единства и связывающую Царство Польское законными средствами с Россией.

Манифестом 1832 г. была утверждена особая грамота «О новом порядке управления и образования Царства Польского»[628]. Причем Конституционная хартия от 15 ноября 1815 г., основанная на международных обязательствах заключительного акта в Вене от 28 мая 1815 г., об автономном устройстве на началах национальной свободы поляков, формально не отменялась. Получивший название «Органический статут» данный акт лишал Царство Польское сейма, отдельной польской армии, местных высших учебных заведений, но, сохраняя формально в остальном особенный административный строй края, сводил его без этих элементов государственности, по

сути, до широкого, уже административно-территориального автономизма. Управление Царства предусматривалось отделенным от империи, в том числе, в сфере законодательства, административной системы и суда, кроме военного ведомства. Только в лице монарха соединялись обе системы властных учреждений, таким образом реализуя две принципиальные идеи: самоуправления поляков и разграниченности управления с империей. Механизм воплощения этих начал был выражен, с одной стороны, особыми специально созданными для управления регионом русскими органами, а с другой - действующими на основе польского и русского права польскими публичными учреждениями. Ст. 1 Грамоты подтверждалось, что Царство будет иметь «особое, сообразно с местными потребностями его управление, свои также особенные Уложения: Гражданское и Уголовное, и все доселе существовавшие в городах и в сельских обществах, дарованные им местные права и установления остаются на прежнем основании и в прежней силе». Подтверждением обособленности административной системы и управления краем служит и указание провести систематизацию польского права в этой территории империи, данное монархом в «Повелении Николая I о составлении свода законов Царства Польского»[629].

Высшими правительственными учреждениями определялись Совет управления и Государственный совет Царства Польского. Кроме того, был учрежден особый департамент при Государственном Совете империи для рассмотрения дел Польши, имеющих особенное отношение к России. Для доклада по делам царства назначен особый министр, статс-секретарь царства Польского. Главное управление согласно ст. 22 вверялось совету управления, в который входили председатель - наместник царства и члены: главные директора, генеральный контролер и другие лица по высочайшему назначению. Главные директора по должности руководили комиссиями по различным отраслям управления, а генеральный контролер возглавлял счетную палату - их принадлежность к местному населению не предусмотрена законом. К компетенции совета управления относилось большинство вопросов польской жизни, он не решал лишь дела, специально отнесенные к ведению государственного совета. Принятие постановлений совета управления осуществлялось большинством голосов, а в случае, если предлагаемое наместником решение расходилось с точкой зрения большинства, то окончательное слово принадлежало усмотрению монарха.

Состав государственного совета включал всех членов совета управления, с привлечением дополнительно чиновников в ранге государственных советников и высочайше назначенных лиц, заседающих на постоянной или временной основе. Полномочия государственного совета Царства ограничивались подготовительным этапом законотворчества, и потому к предметам его ведения относились: составление проектов новых законов, решение конфликтных ситуаций между правительственными и судебными учреждениями, рассмотрение сметы доходов и расходов царства и отчетов главных директоров, разрешение привлекать к ответственности назначенных царем должностных лиц и обсуждение представлений о нуждах от областных чинов и советов воеводств. Одобренные им законопроекты и сметы направлялись в имперский Государственный совет, в департамент по делам Царства Польского. Служащие департамента были «из подданных Наших империи и царства» назначенные царем чиновники.

К стоящим ниже в иерархии управления центральным учреждениям были отнесены правительственные комиссии: внутренних и духовных дел и народного просвещения; юстиции; финансов и казначейства; высшая счетная палата, а их представительством в территориях являлись комиссии воеводств, состоящие из председателя и комиссаров. Продолжала действовать центральная судебная инстанция герцогства Варшавского по кассациям - Высшая палата суда.

Представительство местного населения предусматривалось трехуровневой системой учреждений сословного дворянского самоуправления: собрания дворянства в каждом повете (сеймики) и каждом городском и сельском гминном округе, далее советы воеводств и, наконец, собрание областных чинов. Первый уровень избирал в совет воеводства двух кандидатов от дворянского собрания и одного - от окружного, которые в дальнейшем могли назначаться на должности. На следующей вышестоящей ступени эти советники составляли вместе совет воеводства под председательством одного из них, назначенного наместником Царства Польского. В компетенцию совета включалось: «1) Избирать судей в места судейские двух первых инстанций. 2) Участвовать в составлении и исправлении кандидатских списков, которые правительство принимает в соображение при определении к разным по управлению должностям. 3) Имеет попечение об охранении польз воеводства, обращаясь к

Правительству с надлежащими о сем представлениями и просьбами, через комиссию воеводства, и соображаясь во всем с положениями особенного о том Устава».

Последним звеном системы общественно-территориального местного самоуправления определялись собрания областных чинов, созданные обсуждения дел, относящихся к общим вопросам всего Царства, при этом они имели лишь совещательный голос. Очевидно, что созданными нормами права преследовалась цель, во-первых, поставить местное самоуправление в зависимое положение от центральной власти, во-вторых, желание успокоить ситуацию брожения и в новых общественно­политических условиях обозначить населению возможности формирования и деятельности дворянских, окружных и областных собраний. Дальнейший текст указа продолжает доказывать именно такое его назначение: «собрания дворянства составляются не иначе, как по созыву Наместника Царства, который назначает день съезда, предмет совещания и определенное для оных время», в отношении окружных собраний устанавливалось, что «имеют быть - также по созыву Наместника Царства». Ссылаясь на коллектив авторов «Истории Польши», утверждающих о категоричном заявлении Николая I, что он с бунтовщиками вести переговоры не будет и требует безусловной покорности»[630], подчеркнем органичную роль Статута как формы регламента по ликвидации национальной специфики и расширению присутствия русских властей. Следовательно, начиналось уравнивание Царства Польского с другими признаваемыми властью автономистскими региональными образованиями времени: административно-территориальным автономизмом Финляндии, возможно в будущем и с обладавшей лишь административным самоуправлением Бессарабией, поскольку «особость» окраин ликвидировалась также и отдельными, кодифицирующими практику управления территорией актами, как то, «Учреждение для управления Бессарабской областью» 1828 г. и «Учреждением об управлении сибирских губерний» 1822 г. Можно говорить, что в отношении Царства империя использовало в качестве опыта, образца уже имеющиеся модели нормативно-управленческого устройства национальных регионов.

Итак, осуществление права населения на местные представительные учреждения, закрепленного в 1815 г. в Вене международным договором, должно было реализоваться

решениями коронных чиновников на основе, прежде всего, личного усмотрения (других обстоятельств акт не называет) доверенного лица монарха - наместника (Паскевича на тот момент), соединяющего власть гражданскую с военной, а потому преследующего интересы подавления мятежа и вовсе не правового регулирования внутренней административной системы. В связи с этим, в дальнейшем акта о созыве названных дворянских учреждений принято не было, механизм управления Царством функционировал властью назначенных учреждений во главе с наместником, то есть на основе «Органического статута» и от центрального правительства почти независимо, а потому вынужден был оставаться и локализованным в себе, и чуждым полякам. Образец внутренних губерний с выборными и утверждаемыми властью местными должностными лицами здесь применен не был - как следствие, формировать доверие населения к новому порядку управления было крайне сложно, что создавало дополнительные причины для новой напряженности в обществе. То сеть, сохраняя специфику административной и судебной системы Царства Польского, российская верховная власть названным законодательным актом значительно усиливала свое политико-управленческое влияние на регион и его интеграцию в государственное устройство в качестве территориального образования лишь с учетом местных особенностей[631].

Политика сближения административной системы Царства с государственными и правовыми институтами империи продолжала осуществляться в 30-50-е гг. законодательными мерами верховной власти. Указом 1832 г. Николай I указал, что введенный ранее особенный порядок в производстве дел действовал в качестве временной меры, и поскольку необходимость в этом отпала, то следует: «1) дела и чиновников Департамента Царства Польского ввести в общее устройство прочих Департаментов Государственного Совета, подчинив их, на том же основании, влиянию и надзору Государственного Секретаря, в пределах законами для его обязанностей предписанных»[632]. Упорядочению в деятельности местной администрации должно было служить и указание Николая I наместнику И.Ф. Паскевичу о составлении свода законов

для Царства Польского» в 1833 г. [633]. Подготовительный комитет возглавил действительный статский советник Туркуль, которому поручено представить членов для комитета и «обозреть собранные и обработанные доселе на месте материалы, назначив к доставлению сюда те из них, кои к предполагаемой работе найдены будут нужными»[634]. Но, обозначенная деятельность не привела к формально оформленному Своду, ввиду того, что подходы верховной власти к децентрализации Царства динамично изменялись.

В 1837 г. воеводства Царства переименованы в губернии[635], председатели комиссий воеводств - в гражданских губернаторов, а сами комиссии - в губернские правления. Интеграция региона в сферу управления империи указом 1839 г. «Об учреждении Варшавского учебного округа»[636] выразилась во включении учебных и научных заведений территории на общих основаниях в структуру министерства народного просвещения, перевода округа под надзор наместника и министра. Кроме прочего, законом 1841 г. «Об упразднении нынешнего Государственного Совета Царства Польского и Высшей Палаты Суда и о заменении их в Варшаве двумя Департаментами и Общим Собранием Сената»[637], при формальном сохранении конституционных дефиниций Хартии 1815 г., отменялась защищающая административную автономию основная часть Органического статута 1832 г. Дальнейшее существование отдельного государственного совета в Царстве признавалось «не соответствующим настоящему положению края», поскольку есть отдельный департамент по делам Царства в имперском Государственном совете; а Высшая палата суда как местное учреждение ликвидирована для объединения судебных инстанций Царства и центра. Полномочия по участию в законотворчестве прекратившего свою деятельность государственного совета Царства другому учреждению, связанному с защитой польских интересов, не передавались и не оговаривались, хотя бы даже условно. Зато в 1841 г. обращено внимание на то, что министру статс-секретарю Царства тайному советнику Туркулу необходимо участвовать в работе имперских правительственных учреждений, иметь с ними прочные связи, в частности, присутствовать в Сенате, «на том же основании, как все прочие министры и главноуправляющие отдельными частями». Для упорядочения отношений с статс-секретарем по делам касающимся Царства дано указание «посылать

на имя его указы из прав сената, точно также как в отношении министров и главноуправляющих отдельным частями»[638]. О дальнейшем сближении структур общеимперских и Царства ясно свидетельствуют материалы согласованной работы Ликвидационной комиссии по преодолению мятежных событий начала 40-х гг. XIX в., например, переписка внутри департаментов Сената, государственного совета и статс- секретаря Царства Польского «о выдаче частей в степени мятежников из нераздельных имений и на принесение недовольной стороною жалоб на определение Ликвидационной комиссии» в период с 27 апреля 1841 г. по 9 марта 1842 г.[639].

Объединительные меры продолжились не только в общем, но и особенном управлении - в 1846 г.[640] «было признано полезным, чтобы управление путей сообщения в Царстве Польском имело образование, соответственное управлению сей части в империи» и здесь образован XIII округ министерства путей сообщения. Почтовые дела Царства также передавались в ведение империи - в 1851 г.[641] сформирован XIII почтовый округ. Внутренняя таможня, отделявшая Царство и Россию, ликвидирована в 1850 г.[642], введены общие таможенные правила и создано российское таможенное управление. В рамках такого подхода с целью упрочения политических связей центра с Царством и прямого участия в работе региональных институтов управления в 1858 г. предписано министру статс-секретарю Царства Тымовскому и товарищу министра статс-секретаря, Голенищеву-Кутузову «присутствовать в заседаниях Совета Управления Царства, с голосом на равнее с прочими Членами оного, каждый раз, когда будут находиться в Варшаве[643]».

Тем не менее, неразбериха в делах между центром и Царством продолжалась, достаточно лишь обратиться к письму комитета о сокращении переписки МВД 1859 г. «О соблюдении точности в сношениях между властями империи и Царства Польского», подписанному министром С. Ланским. Он предписывает административным учреждениям центрального аппарата «для отвращения замеченной неправильности в адресовании присутственными местами и должностными лицами империи бумаг в Царство Польское, как то к таким властям, разрешению которых не подлежит предмет

сношения, или в такие управления, которые вовсе не существуют в Царстве», обращаться в строго приведенные ниже инстанции строго по их компетенции[644]. Акцентируется внимание должностных лиц, что «Краткий обзор управления Царства Польского (обзор) был напечатан в VIII кн. Журнала МВД 1859 г.». Ценные официальные сведения позволяют установить структуру административной системы Царства, в частности, выделить два уровня управления: центральное и местные, а также особенные учреждения. К первым относились «Наместник Его Императорско-царского Величества в Царстве Польском», при котором действовали две канцелярии: собственная наместника (с особым таможенным отделением) и дипломатическая. К этому уровню также причислялись: министр статс-секретарь Царства Польского, Канцелярия Его Величества статс-секретариата Царства Польского, Совет управления Царства и Канцелярия совета, а также Правительствующий сенат, состоящий из а) общего собрания варшавских департаментов, при нем: особая комиссия, герольдия Царства, канцелярия, два архива, б) Девятого департамента, в) Десятого департамента. Были определены и правительственные комиссии: внутренних и духовных дел, финансов и казначейства, юстиции и Высшая счетная палата.

В управления местные и другие особенные учреждения входили: Варшавский военный генерал-губернатор и при нем: штаб, канцелярия, особое иностранное отделение и паспортное отделение канцелярии Наместника. К местным учреждениям приравнивались и различные иные управляющие структуры, причем с разнородной и разноподчиненной компетенцией, в том числе, комиссия погашения долгов Царства Польского, XIII округ путей сообщения, почтовый округ Царства Польского, Варшавский учебный округ, попечитель округа и правление, совет народного просвещения, варшавский цензурный комитет, отдельные учебные учреждения и разные учебные заведения. Сюда же включались власти, заведующие делами по рекрутской части: инспектор по военной переписи и набору рекрут в Царстве Польском, конскрипционные уездные комиссии, рекрутские присутствия. В широком наборе самостоятельной административной системы края состояли также: эмеритальная комиссия, прокуратория, контора императорских дворцов в Варшаве, управление Ловичского княжества, управление казенного конского завода, а также управления, подведомственные правительственной комиссии внутренних и духовных дел: страховое

управление, редакция официальной газеты Царства Польского, дирекция конных скачек, дирекция варшавских театров, духовные управления и заведения (всех вероисповеданий), попечительные советы благотворительных заведений, варшавское благотворительное общество, земледельческое общество. Отдельное управление ведомства правительственной комиссии финансов и казначейства включало: польский банк, кредитное земское общество, управление варшавского монетного двора, главную пробирную палатку, горное управление, лесное управление, управление заготовления гербовой бумаги, управление лотерей, управление казенных табачных доходов, консумционное управление г. Варшавы, управление казенного дровяного магазина в Варшаве, управление заготовления и продажи соли. Система судебных учреждений ведомства правительственной комиссии юстиции была сложной по составу: 1) по делам гражданским: а) суды мировые, б) трибуналы гражданские, в) суд апелляционный, г) варшавский коммерческий суд; 2) по делам уголовным: а) суд полиции простой, б) суд полиции исправительной, в) суды уголовные, г) суд апелляционный (общий по делам гражданским и уголовным).

Источником имперского МВД отдельно в числе учреждений местного уровня управления выделены губернские административные власти: гражданские губернаторы и губернские правления, губернские комитеты, губернские предводители дворянства, губернские врачебные управы, коменданты губернских городов, уездные, городские и сельские власти. К числу последних относились: уездные начальники, президенты и бургомистры городов, городовые магистраты и квартирные депутации, войты сельских гмин, в г. Варшаве: обер-полицмейстер с его управлением, городовой магистрат, особая врачебная управа[645].

Безусловно, особая роль в административной системе отводились наместнику императора и статс-секретарю, поэтому отдельно проанализируем их компетенцию. Наместнику поручалось главное управление Царством, он осуществлял высший надзор «за ненарушимостью законов и попечение о общественном порядке, безопасности, спокойствии и благоустройстве края во всех отношениях». Через него в установленном порядке, на усмотрение императора, проходили все проекты новых постановлений и все дела по части законодательной и исполнительной, неподведомственные лично ему или

Совету управления. По делам судебным наместник имел власть помилования или облегчения участи преступников, приговоренных окончательными судебными решениями, к наказаниям разного рода, за исключением осужденных к смертной казни или к каторжным работам в рудниках без срока. Он назначался по закону председателем в Совете управления Царства и в общем собрании варшавских Правительствующего сената департаментов. При наместнике состояли две канцелярии. Одна - Собственная, по званию Наместника, в которую поступали дела, решаемые непосредственно властью наместника, а также относящиеся к управлению Княжества Ловичского, императорских дворцов в Варшаве и казенного конного завода в Янове, Люблинской губернии, а также по предметам III округа корпуса жандармов, X округа внутренней стражи, гарнизонных батальонов в крепостях Царства и арестантских рот, конскрипции или рекрутскому набору и о бессрочно-отпускных нижних воинских чинах, которые были уроженцами Царства. Другая канцелярия - по званиям Наместника и Главнокомандующего I армией, называлась дипломатической. При собственной канцелярии наместника находилось особое таможенное отделение, рассматривающее дела о конфискациях товаров и нарушениях частными лицами правил Таможенного устава в Царстве. В случае сопротивления, оказанного пограничной страже или полиции при тайном провозе товаров, таможенное отделение, на основании произведенного исследования, постановляло, какому именно суду должны подлежать виновные, - военному или уголовному гражданского ведомства. На решения по делам, сумма первоначальной оценки товаров которых составляла не менее 600 рублей серебром, могли быть принесены апелляции только в Общее собрание варшавских правительствующего сената департаментов.

В полномочия состоящего «при особе государя императора» министра-статс- секретаря Царства Польского входила обязанность докладывать непосредственно верховной власти все поступающие от наместника представления по делам, решаемым как в его собственной канцелярии, так равно в Совете управления, а также дела прочих ведомств и всеподданнейшие прошения жителей Царства. Он объявлял наместнику все высочайшие повеления и контрассигновал утвержденные монархом постановления, относящиеся к жизнедеятельности Царства, кроме того ему вменялось присутствовать в Государственном совете и Комитете министров. При министре-статс-секретаре состояли канцелярия Его Величества Статс-секретариата Царства Польского, которой руководил

и в определенных случаях вел переписку с властями империи по делам Царства, товарищ министра-статс-секретаря. Дела законодательства по Царству, годовые росписи доходов и расходов казны и другие особенной важности предложения, которые по высочайшему усмотрению требовали предварительного согласования с существующими в других частях империи постановлениями, а также постановления общего собрания варшавских Правительствующего сената департаментов по делам почетного достоинства и лишения дворянства за преступления, статс-секретарь вносил в Государственный совет, в составе которого функционировал особый департамент дел Царства Польского под председательством наместника Царства.

В Совете управления, под председательством наместника, сосредотачивалось главное управление Царством, его властные полномочия составляли все вопросы, требующие особенного рассмотрения и общие для разных частей управления, а также распоряжения по исполнению высочайших повелений. Предусматривалось, что Совет управления обсуждает представляемые правительственными комиссиями проекты разного рода по административной части; предварительно рассматривает годовые росписи доходов и расходов Царства и годовые отчеты главноначальствующих: «в действиях, в суммах, в видах и предположениях к усовершенствованию разных частей гражданского управления в Царстве, и вообще все дела, решение коих превышает власть главных директоров и правительственных комиссий или кои наместник признает нужными внести на его рассмотрение»[646]. Совет управления издавал и другие постановления, по не входящим на высочайшее утверждение предметам, от имени монарха. Совет имел собственную канцелярию, которой заведовал статс-секретарь, назначенный верховной властью.

Правительствующий сенат Царства составлялся из общего собрания его департаментов. К ведению учреждения относилось: рассмотрение и составление проектов новых законов и уставов, относящихся к общему управлению Царства Польского; разрешение споров о пределах ведомства между администрациями, духовными и судебными властями; жалобы на решения таможенного отделения канцелярии наместника по делам о тайном провозе товаров; окончательное решение апелляций, вносимых на приговоры губернских правлений в качестве

административного суда, по некоторым спорным гражданским делам; суд над сенаторами, членами сената и обер-прокурорами, обвиняемыми в преступлениях по должности; окончательное разрешение дел о доказательствах дворянского состояния коренных и переселившихся из империи в Царство жителей и рассмотрение определений Герольдии, которыми признается или отвергается право на почетные достоинства, например, княжеское, графское, баронское и другие.

Итак, после Органического статута 1832 г. действием последующих законодательных актов верховной власти в крае основные предметы ведения и полномочия оказались сконцентрированы преимущественно в руках имперских чиновников. К объявленному в Статуте регулированию, набирая темпы вовлечения не только в общее, но и особенное управление, добавляются меры инкорпорации в государственно-правовую систему империи, а остававшиеся черты национально­территориальной обособленности в виде церковного и частью судебного самоуправления можно признать лишь пережитками, существующими с согласия властей империи. Основные параметры самостоятельности общественно-политической организации царства: элементы государственно-правовых традиций, политико-правовые обычаи и законодательство, собственная религиозная корпорация, а также язык и культура как совокупность элементов системы уже оказывались не достаточно функциональными, были подчинены интересам повышения зависимости от короны и интеграции в унитарное Российское государство и в целом регулировались империей. Причем, преобразования проводились в условиях почти чрезвычайных - средства и методы деятельности определялись практическим усмотрением наместника с целью ликвидации последствий восстания в крае.

Чтобы представить дальнейшее развитие обозначенных идей и, следовательно, изменения относительно административной самостоятельности Царства Польского после и в ходе польской революции 1861 г. уясним, что общепризнанный выход из кризиса виделся «в последовательном осуществлении начала автономии края при неизменном и искреннем признании необходимости отказа от польских революционных традиций и законности русского монарха»[647]. Потому, естественным считалось разрешение революционной ситуации монархом - путем устранения постепенно

сложившейся зависимости административного строя Царства от общеимперских учреждений и восстановления институциональной основы самостоятельного административного бытия поляков. При этом возможно следовало учитывать, что революционные выступления преследовали и требование восстановления единого польского государства[648]. И указом 1861 г.[649] произошло определенное возвращение к основам прежней автономности: без объявления конкретных намерений верховной власти восстановлен Государственный совет Царства, учреждены правительственные комиссии духовных дел и народного просвещения, объявлено создание выборных уездных, городских и губернских советов. Далее актами верховной власти 1861-1862 гг. эти меры продолжены: конкретизированы нормы учреждения Государственного совета Царства; уездных, городских и губернских советов; о выборах в эти советы; об упразднении общего собрания варшавских департаментов Правительствующего Сената с передачей его функций вновь учрежденному Государственному совету. Александра II обозначил логику новой политики: «указом Нашим в 14/26 день Марта 1861 г. данным, Мы повелеваем восстановить Государственный совет Царства Польского и возложили на сей совет рассмотрение проектов новых законов и уставов, годовой росписи, доходов и расходов Царства и отчетов Главноначальствующих разными частями управлений в Царстве», соответственно, признается излишним существование в Государственном совете империи особого Департамента для дел Царства и он закрывается, о чем принято решение Сената «уведомити Министра Статс-Секретаря Царства Польского»[650]. Следовательно, ограничительные политико-правовые идеи Статута 1832 г., в условиях возврата верховной власти к признанию обособленности административного строя региона, получали возможности для внедрения, распространения и развития только в случае, если имели доверие польского общества в лице представительных органов.

Изменение общественно-политической ситуации в Польше нашло выражение и в составе Государственного совета Царства, куда были включены представители его церковной организации и местные выборные должностные лица: «1) Члены Совета Управления, как непременные по своему званию Члены Государственного Совета. 2) Государственные Советники, назначаемые Нами к постоянному заседанию в Совете. 3) Лица, призываемые Нами к постоянному или временному заседанию в сем Совете, из

среды Епископов или вообще Членов высшего Духовенства, а равно из числа Председателей и Членов Губернских Советов и Управлений Земского Кредитного Общества, а также и другие по Нашему усмотрению лица». С 1 января 1862 г. прекратили свою деятельность департамент по делам Царства Польского в составе Государственного совета империи и «состоящее в Государственной Канцелярии Отделение дел Царства Польского»[651], в мае этого же года определены по-новому полномочия должности наместника, разделены военное и гражданское управление, причем последнее стал возглавлять начальник гражданского управления (ранее такой должности не существовало). Указами 1862 г.[652] восстановлено самостоятельное территориальное управление Царства в делах почты и путей сообщения.

И, тем не менее, в Польше принципиально продолжила реализовываться устоявшаяся общеимперская министерско-губернская модель управления. Так как, во- первых, органом для исполнения распоряжений всех министров и правительственных комиссий, исключая министерство юстиции, служило концентрирующее все дела на месте губернское правление. Во-вторых, правительственными мерами оговаривалось, что «дела в губернском правлении производятся коллегиальным порядком, но председателю его (гражданскому губернатору) предоставляется право решать самому некоторые дела, инструкцией определенные, для чего полагается при правлении особая канцелярия, состоящая в непосредственном заведывании губернатора»[653], что позволяло действовать вполне самостоятельно, поскольку гражданский губернатор не отчитывался перед самоуправлением. При этом в Варшаве организована «комиссия по выработке мер борьбы с революционным движением и о надзоре за арестованными в Сибири», как отмечает главный начальник отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии А.Л. Потапов, с целью локализации местных проблем имперскими мерами и ограничения распространения революционных идей[654]. Кстати, восстановление определенной «особости», внутренней административной самостоятельности предусматривались только для самого Царства, а для подвергшихся революционному влиянию западных губерний, наоборот, выработаны дополнительные меры по вовлечению их в общегосударственные дела. С целью разработки мер по введению в

областях, присоединенных от Польши, аналогичного с управлением в центральных губерниях России порядка, в 1862 г. восстановлен Западный комитет[655].

Изменение местного самоуправления связано и с указом 1864 г. «Об устройстве крестьян Царства Польского»[656], которым изменены основы правового статуса членов сельских общин. Источником устанавливались нормы общероссийской реформы по освобождению крестьян от крепостной зависимости, в частности, крестьянские усадебные участки в имениях, принадлежащих частным лицам, майоратным владельцам, разным учреждениям и казне, поступали «в полную собственность крестьян, теми землями владеющих». Уточнялось, что, как и в целом по России, некоторые земли крестьянами приобретаются, причем учитывалась местная специфика формирования частновладельческого земельного фонда и потому часть земли изымалась из безвозмездного отчуждения крестьянам. Создавался специальный временный государственный орган из назначаемого императором председателя и трех представителей учредительного комитета Царства «для финансовых операций, связанных с вознаграждением владельцев»[657]. Ликвидировалась «патримониальная юрисдикция» и учреждалось местное гминное самоуправление из двух частей: «1) из деревень и колоний, крестьянами разных наименований населенных, и 2) из фольварков или мыз помещиков и прочих землевладельцев», вследствие того, что «многочисленные сословия поселян... делаются собственниками земли»[658]. Параллельно осуществлялись меры по ущемлению прав поляков в земельной сфере, так в 1865 г.[659] запрещено полякам- католикам впредь покупать и арендовать земли в девяти западных губерниях (бывших польских), тем самым, как считает В.С. Дякин, нанесен «основной удар правоограничений поляков-католиков», поскольку запрет в дальнейшем был распространен и на католиков-крестьян[660].

Существенное внимание уделялось вопросам административной системы в Царстве и в связи с планируемыми изменениями уровней и компетенции управляющих структур вообще в империи в ходе либеральных буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. В 1865 г. в Польском комитете были рассмотрены предложения по преобразованию

губернского и уездного управления» в Царстве, доклад по существу дела был представлен императору в «Краткой объяснительной записке по делу об административном преобразовании в Царстве Польском», подписанной главным начальником по делам Царства министром С.Е.И.В. канцелярии по делам Царства Польского Милютиным. Император утвердил журналы комитета, содержащие для преобразований «коренные начала: 1) приведение губерний и уездов в меньшие размеры, дабы начальники оных могли иметь личное и непосредственное наблюдение за вверенными их управлению местностями, 2) изъятие дел распорядительного и исполнительного свойства из коллегиальных форм, с возложением их на личную ответственность губернаторов и с возможным сокращением канцелярской переписки, 3) учреждение должности вице-губернаторов, с правами, присвоенными им в империи, и с возложением на них части дел управления и 4) учреждение в уездах подвижных полицейских команд в непосредственном распоряжении уездных начальников, которым вообще должны быть предоставлены по преимуществу дела распорядительные, с возложением письменной части на их помощников»[661]. В итоге рассмотрения многочисленных исторических справок, согласований, обсуждений мнений министерств и ведомств в 1866 г. утверждены вышеперечисленные предложения, при этом император разъяснил свою позицию: «усмотрев, что успешному действию губернских и уездных в Царстве Польском управлений препятствуют как слишком тесные пределы предоставленной им власти, так и чрезмерная сложность и обременительность переписки... решено преобразовать и эти учреждения, с усилением самостоятельности и ответственности как начальствующих в губерниях и уездах лиц, так и коллегиальных в оных учреждений, и с возможным упрощением порядка их делопроизводства»[662].

В ходе распространения на Царство буржуазных реформ второй половины XIX в. в 1866 г. мерой вовлечения его в имперское управление стало применение общих правил для составления, рассмотрения, утверждения и исполнения общей финансовой и частных смет[663]. После одобрения предложений специально созданной для устройства этого дела комиссии, решено ввести здесь общегосударственные нормы и однозначно установить правило: «общая финансовая смета управлений Царства Польского, по рассмотрении ее, .утверждается Высочайшей властью совокупно с государственной

росписью». Затем уже возникла необходимость привлечения в край чиновников русского происхождения, так как без этого никакие преобразования не могли быть внедрены в практику[664], что наряду с другими мерами напрямую вело к реорганизации управления в целях полного подчинения губерний региона центральному правительству[665]. В 1869 г. утверждены казенные палаты в губерниях: Варшавской, Калишской, Келецкой, Ломжинской, Люблинской, Петроковской, Плоцкой, Радомской, Сувалкской и Седлецкой»[666], упразднено существующее в Варшаве особое финансовое управление. Категорично завершая введение названных норм, законодательство гласит: руководство этими делами «сосредоточить в министерстве финансов, на общих основаниях, в учреждении оного установленных».

В 1875 г. введены в действие Судебные уставы 1864 г.[667], приняты дополнительные меры по начатым «коренным преобразованиям в гражданском устройстве Царства Польского, с целью обновить общественный быт этого края, установить правомерные отношения среди его населения и достигнуть более полного органического его слияния и объединения с прочими частями государства». Объявлено о новых законоположениях относительно судоустройства и судопроизводства, с опорой на Судебные уставы, «на сколько применение их к Царству возможно по местным условиям края и особенностям действующего там гражданского права». После обсуждения предложений в Комитете по делам Царства и Государственном Совете утверждены: 1) Положение о применении Судебных Уставов 20 ноября 1864 года к Варшавскому судебному округу, 2) Устав об особых производствах в сем округе, 3) Правила о применении к тому же округу Положения о нотариальной части 14 апреля 1866 года и 4) штаты судебных установлений Варшавского судебного округа.

С учетом сложившейся в территории судебной системы верховная власть учредила следующие судебные учреждения: гминные суды и мировые суды; мировые съезды; окружные суды; судебные палаты и правительствующий сенат в качестве верховного кассационного суда. «Устав об особых производствах» регулировал, с учетом социокультурных традиций местности, вопросы об исправлении актов гражданского состояния, полномочия замужних женщин, усыновления, а также

имущественно-наследственные отношения. Дальнейшее расширение регламентации полномочий центральной судебной власти в территории выражено в 1875 г. упразднением Девятого и Десятого департаментов Правительствующего Сената, а также апелляционного суда, гражданских трибуналов, уголовного суда, суда исправительной полиции, мировых судов, а также существующих гминнных судов и полицейско- судного отделения при варшавском обер-полицмейстере, а равно отменялась судебная власть по делам о проступках, принадлежащая президентам городов и бургомистрам. Коммерческий трибунал в городе Варшаве переименовывался в коммерческий суд, общее для империи наименование. Уточнялась процедура прохождения гражданских дел по судебным инстанциям в системе местных учреждений[668], причем п. 15 Правил оговаривалось, что «все действующие до издания настоящих Правил узаконения относительно подсудности, на сколько они не противны настоящим Правилам, остаются в своей силе», так что делалась попытка создать условия для приспособляемости польской правовой системы к российскому законодательству[669].

Как видим, в результате преобразований 60-70-х гг. XIX в. в сфере публичного управления и финансово-налоговой центральная власть, лишь за некоторым исключением, нивелировала первоначально национально-территориальное автономистское устройство Царства Польского. Применительно к ситуации в полной мере можно использовать цитату В.П. Безобразова относительно итогов управления к 1880 г. в этом крае: «Нынешнее положение нашего местного управления вообще таково, что посреди бесконечного разнообразия органов власти всякого типа и калибра, никакие права и никакая ответственность ни одного из этих органов в точности не определены и ни для кого не ясны.». Исследователь поясняет, что «коренная причина этого положения есть, без сомнения, отсутствие всякого единства власти в общем составе местного управления, - губернского, уездного и сельского»[670]. В силу данного устоявшегося фактора, а также «стремясь уничтожить само имя польской территории», власти стали применять в 1868-1872 вместо наименования «Царство (Королевство) Польское» безличное и в силу этого оскорбительное для польского народа название

«Привислинский край»[671], а кроме того, решено не вводить здесь буржуазно-либеральные учреждения по городской и земской реформам, и даже число гминных управлений подлежало сокращению[672]. Итак, централизация и бюрократизация управления была дополнена еще и формальным «обрусением Польши»: ограничением распространения польской национальной культуры, вытеснением польского языка из администрации, суда, общественных учреждений и организаций и даже из публичного обихода[673].

Развитие политико-управленческих идей в 80-90- гг. XIX в. можно проследить по «Отчетам о состоянии Варшавского генерал-губернаторства за 1884 г., о состоянии варшавской губернии за 1888, 1892, 1894, 1896, 1898-1901 гг. и варшавского обер- полицмейстера за 1892-1893, 1897-1899, 1902 гг.»[674]. Во «Всеподданнейшей записке Варшавского генерал-губернатора о положении Высочайше вверенного ему края. СПб., 23 февраля 1885» при анализе общего противоречивого политического состояния края, в частности, подчеркивается, что посещение императором и императрицей края еще больше «возбудило в интеллигентном классе польского общества, в заграничной прессе и в некоторых органах русской печати мечты и предположения о долженствующей, будто бы, наступить в скором времени новой эре правительственной политики по отношению к царству польскому»[675]. Потому представитель верховной власти в крае приходит к выводу, что до тех же пор, пока руководящие классы Царства не предоставят несомненные доказательства того, что их чувства и верования бесповоротно изменились, система правительственной политики в здешнем крае не должна подвергнуться каким бы то ни было изменениям[676].

Однако, реализация мер русификации в религиозной сфере в Царстве, по словам генерал-губернатора А.А. Абаза, не способствует укреплению связей с Россией, поскольку «общая характеристика грустного положения униатского дела, к сожалению, отвечает действительности и в настоящее время». По данному аспекту своего правления чиновник вынужден констатировать, что условия и обстоятельства, тормозящие

окончательное разрешение униатского вопроса, и трехвековое единение с римским католицизмом по-прежнему сказываются в той части униатского населения, которая известна под именем «упорствующей». При этом «упорствующие» не только пассивно сопротивляются своему воссоединению с православием и русской народностью, но и враждебно относятся как к православию, так и к воссоединившимся с ним[677]. Выделяя причины низкой результативности и сложностей по стабилизации дел в этом вопросе, наместник с чувством подчеркивает: «к сожалению, необходимые для успеха ее твердость и расчитанность в средствах не составляли удела». На деле большинство православного духовенства по-прежнему относилось к задачам своей миссионерской деятельности неумело и апатично, народные школы еще не были устроены, а в администрации и суде униатских местностей продолжало служить значительное число лиц польского происхождения и католического вероисповедания. Вредное влияние на униатское население землевладельческого польского элемента наводило на мысль о целесообразности усиления в униатских местностях русского землевладения и создания таким путем местной благонадежной интеллигенции. Получается, что бессистемность в решении региональных вопросов на высшем уровне власти привела к тому, что русское землевладение в крае не только не представляло собой какого-либо политического значения, но и являлось почти фиктивным. Огромное большинство майоратных владельцев (пожалованные владения лицам русского происхождения) в своих имениях не жили и не управляли ими, а отдавали их местным жителям из шляхты в так называемую администрацию, представляющую собой замаскированную аренду[678]. Очевидно, власть и на региональном уровне не находила ресурсов для решения проблемных вопросов территории, потому представленное обращение за помощью в осознании, актуализации вышеперечисленных направлений государственно­политического управления должно было сыграть роль стимула в необходимости повышения авторитета имперских учреждений в Царстве.

Многочисленные налоги, появлявшиеся в Привислинском крае после крестьянской реформы, постепенно и в разное время здесь приобрели несистематизированный характер, и такого рода раскладки, несмотря на их необходимость, неизбежно вызывали «недовольство среди плательщиков, порождали

раздражение против администрации и способствовали возникновению недоверия к закономерности ее действий и требований»[679]. Такая оценка Особой комиссии, образованной при министерстве внутренних дел для обсуждения проекта Устава о земельной повинности в губерниях Привисленского края, нашла отражение в журнале заседаний данного совещательного органа МВД за октябрь 1902 г. - февраль 1903 г. Предметом ее деятельности стало обсуждение, по представлению варшавского генерал- губернатора, проекта Устава о земских повинностях в губерниях Царства, выработанного особой местной комиссией. В ходе обсуждения финансовой реформы в территории комиссия высших чиновников МВД лишь констатировала сложность таких изменений. Ее мнение предусматривало запасной вариант действий на случай, если бы осуществление ее предложений о земско-хозяйственной организации было признано генерал-губернатором преждевременным. В частности, комиссия полагала, «не создавая в губернии особой земско-хозяйственной организации, ограничиться учреждением при Начальнике губернии особой совещательной коллегии», в обязанности которой бы включалось обсуждение и согласование предъявляемых отдельными ведомствами требований по удовлетворению местных земско-хозяйственных нужд и проектирование сметы расходов, утверждаемые на каждый год государственным советом»[680]. Такая половинчатая, непродуманная деятельность в центре не давала практических результатов по стабилизации общественно-политической жизни в Царстве, потому антиправительственные выступления приобретали уже характер «демонстративных чествований» с распространением прокламаций «польской социалистической партии», например по случаю праздника рабочих 1 мая или годовщины польской конституции 3 мая 1791 г., сопровождавшихся административными арестами на срок от 3 недель до 3 месяцев, о чем сказано во «Всеподданнейшем отчете варшавского обер-полицмейстера за 1902 г.»[681].

Итак, правительственными мерами предполагалось, что управление все больше будет концентрироваться в центральных ведомствах империи и в руках назначенных короной чиновников, роль местных доверенных лиц сводилась к обсуждениям-

согласованиям, без принятия решений в рамках определенной автономии[682] по таким важнейшим вопросам, как доходы и расходы в польских делах, что усугубляло ситуацию недоверия к российской власти в польском обществе, влекло негативные последствия. Отношение к привислинским губерниям как к обычной большой административно-территориальной единице, продемонстрированное, в том числе, и мерой по ее территориальному разделению в пользу центра в 1909 г. путем выделения Холмской губернии для ограждения крестьян территории от экономической зависимости, усиливало антироссийские настроения, что и проявилось в Первую мировую войну и некоторые попытки вернуться к рассмотрению вопросов национального автономизма уже не оказывали реально воздействия на правительственную политику[683]. Выражаясь словами автора исследования «Польша и польский вопрос» А.П. Липранди, на всем протяжении пребывания Польши в составе Российской империи различные «формы примирения» в принципе не могут достичь результата «пока поляки органически чужды и ненавистно-враждебны всему русскому и славянскому, пока народный польский дух остается совершенно подавленным чуждыми ему наслоениями и пока отечество поляков находится вне России и даже вне Польши, в Риме»[684]. Добавим, что принципы патримониальной монархии в политических отношениях выступали неверной основой объединительного процесса, правительству нужно было видеть не примиренческую форму государственно-правового будущего, а выделять сущность процесса - в различии и противоречиях, и уже на этой основе строить русификаторскую политику в Царстве Польском.

Итак, заключение в 1768 г. российско-польского договора о «гарантии» государственного и сословного строя Речи Посполитой, последующие разделы Польши означали постепенную потерю ею суверенитета, в том числе и формальное признание зависимости шляхетской республики от Российской империи. Присоединение ее к России квалифицируется специалистами не как личная уния созданного Наполеоном Великого Герцогства Варшавского и империи, а установление октроированного

«особенного управления», реализовать которое предусматривалось соединением уже действующего законодательства по региональному управления и международной декларацией организации избранных от местного населения органов власти, а также в дальнейшем волей императора.

В 1815 г. жителям Царства Польского дарованы конституция, самоуправление, народное представительство в виде сейма, собственная армия и свобода печати. По сравнению с наполеоновской конституцией 1807 г., компетенции сейма несколько расширены: он мог осуществлять законодательство в области суда и административного права, принимать решения по вопросам денежной системы, налогов и бюджета. Законодательная инициатива закреплялась за Царством и принадлежала государственному совету, состоявшему из административного совета и общего собрания. Конструкция национально-территориального автономизма согласно уставу создавала дуалистическую модель управления, оставляя окончательное решение дел за верховной властью и соединяя неограниченное самодержавие с конституционным порядком. Правовая база не предполагала и реальной унии с Россией, поскольку подчеркнуты прерогативы дискреционной власти императора в области законодательства с опорой на государственный суверенитет и законы империи, не предусматривалась за Царством и возможность влиять на наследственный статус российского монарха. Тем более, что Варшавское герцогство было присоединено к России не в силу договора между Россией и Польшей, а в силу договора между государствами, заключившими венский трактат, то есть налицо пример инкорпорации.

Восстание 1830 г. привело к пересмотру системы региональной администрации Манифестом 1832 г. и особой грамотой «О новом порядке управления и образования Царства Польского» («Органический статут» - Н.К), которые официально не отменяли действующее местное управление. Хотя Царство Польское лишалось сейма, отдельной польской армии и местных высших учебных заведений, в остальном оно формально сохраняло особенный административный строй - предусматривались отделенные от империи законодательство, администрация и суд. По сути, устанавливались рамки административно-территориального автономизма, хотя и довольно широкого, поскольку только в лице монарха соединялись обе системы властных учреждений. Принятые после 1832 г. законодательные акты верховной власти сконцентрировали основные

предметы ведения и полномочия в руках имперских чиновников. «Органический статут» начинал политику уравнивания края с другими признаваемыми властью автономистскими региональными образованиями путем применения имеющихся моделей нормативно-управленческого устройства национальных регионов.

Революционные события 1861 г. способствовали возвращению к институциональным основам прежнего автономизма: восстановлен государственный совет Царства, учреждены правительственные комиссии духовных дел и народного просвещения, объявлено о создании выборных уездных, городских и губернских советов. Также в столице было упразднено общее собрание варшавских департаментов Правительствующего Сената с передачей его функций вновь учрежденному Государственному совету. Представитель императора в царстве наделялся лишь полномочиями надзора и общего контроля за местной системой администрации и самоуправления. И все же стоит отметить, что преобразования 60-70 - х гг. XIX в. в сфере публичной власти и финансово-налоговой усиливали роль центра, подчеркивая суверенитет империи в Царстве и его зависимость от воли императора, тем самым, нивелируя первоначально национально-территориальное автономистское устройство края. В дальнейшем централизация и бюрократизация управления были дополнены «обрусением Польши»: ограничивалось распространение польской национальной культуры и вытеснялся польский язык из администрации, суда, общественных учреждений и даже из публичного обихода; роль местных доверенных лиц сводилась к обсуждениям-согласованиям, без возможности принятия решений по таким важнейшим вопросам, как доходы и расходы в польских делах; что в итоге создавало ситуацию недоверия к российской власти в польском обществе.

<< | >>
Источник: КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019. 2019

Еще по теме Царство Польское: от национально-автономистского статуса к обособлению края и унификации управления:

  1. КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019, 2019
  2. 3.1. Основы административно-правового статуса гражданина Российской Федерации.
  3. 5.3. Основы административно-правового статуса государственных служащих
  4. 3.5. Особенности административно-правового статуса иностранных граждан и лиц без гражданства.
  5. Лекция 4. Административно-правовой статус органов исполнительной власти.
  6. Лекция 3. Административно-правовой статус гражданина Российской Федерации.
  7. 3.2. Права и обязанности граждан в сфере государственного управления
  8. 7.4. Виды правовых актов управления
  9. 1.6. Исполнительная власть и государственное управление.
  10. 7.5. Действие правовых актов управления
  11. 16.1. Понятие законности и дисциплины в государственном управлении.
  12. Признаки противоправных действий органов корпоративного управления эмитента
  13. 17.1. Структурные модели административно- государственного управления в зарубежных странах.
  14. 7.3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение