<<
>>

Преобразования сибирской администрации в XVIII в.: общеимперские тенденции и попытки реализации местной специфики

Проблема соотношения общих и специфических элементов структуры механизма управления Сибирью XVIII - начала XX вв. также обусловливалась особенными чертами регионального положения: социально-экономическая многоукладность, пестрый полиэтничный состав населения при слабой заселенности, протяженная терри­тория и значительное расстояния от центра при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат.

Пожалуй, важнейшую роль в государственно-правовом развитии Сибири играл и колонизационный характер процесса освоения края, своеобразие которого существенно влияло на формирование социальной структуры сибирского общества и соответствующей управленческой надстройки. Заметно сказывались и такие факторы, как каторга и ссылка, пограничный характер ряда территорий и др. Видный исследователь начала XX в. Е. Игнатьев обращает дополнительное внимание и на то, что сами «эти окраины своим племенным составом, культурой, историческим прошлым и религией резко отличаются от коренных русских областей»[685], а также подчеркивает стремление правительства перенести промысел пушнины на окраины в связи с ее истощением в центральной России. Тем не менее, главной причиной колонизации Сибири по всеобщему мнению называются мотивы политического свойства.

К началу XVIII в. русские владения в Сибири достигли своих естественных границ и в течение первого десятилетия XVIII в. якутские воеводы с отрядами служилых людей окончательно покорили Камчатку, закрепив здесь русское господство постройкой острогов[686]. Известно, что в процессе присоединения Сибири к России имели место, как завоевание, так и добровольное вхождение, под которым подразумевается отказ от вооруженного сопротивления русским. Однако, со стороны нерусских народов,

имевших ранее государственно-правовое бытие в той или иной форме, присоединение воспринималось как чужеродное владычество, насильственное подчинение русской политической и социально-экономической системе.

Активным сопротивлением отвечали на русскую политику якуты, чукчи, коряки, буряты, башкиры. Документы свидетельствуют о похищениях русских инородцами, сопровождавшихся продажей их в отдаленные края (происходил и обмен на скот)[687]. В целом же в период присоединения региона генеральным направлением являлась не репрессивная, а прагматичная политика[688]. Нельзя согласиться с утверждением, что присоединение Сибири является не чем иным, как завоеванием, а вхождение отдельных территорий и племен мирным пу­тем не может изменить этой общей оценки[689]. Думается, что относительно Сибири в региональной политике империи необходимо отождествлять понятие «присоединение» с «освоением» ввиду гибкости колонизации территории, учета роли первых колонизаторов в хозяйственном подъеме и особенностей региона[690].

В подтверждение такой позиции можно использовать интересные выводы исследователя Т.С. Мамсик[691], которая, проводя сравнительный анализ процессов ко­лонизации Северной Америки и Северной Азии, увидела факты данного явления в новом виде. Опираясь на то, что в Америке юридическое оформление права соб­ственности было обязательным условием для ее хозяйственного использования, в то время как в Сибири заимка, не будучи юридически закрепленной за крестьянином, тем не менее, в экономическом плане выступала его собственностью, и потому исследователь подчеркивает, что крестьянское освоение шло раньше госу­дарственного, а власть решилась на исключительное право буржуазной собст­венности в территории лишь в конце XIX в. То есть рассмотрение отдельных сторон проблемы «завоевание-освоение» лишний раз подтверждает, что полезно отслежи­

вать управление и самоуправление различных социальных категорий населения в процессе колонизации края.

Для изучения эволюции управления регионом, а также функционирования органов власти в Сибири большое значение представляет выяснение численности населения и его движения. Уже к началу XVIII в. большую долю составляло русское податное население, потому есть смысл считать Сибирь исключением из окраин азиатской части страны[692], следовательно, и модель управления здесь в дальнейшем должна была сложиться отдельная.

Представляется, что при разработке вопросов управления регионом правительство должно было, прежде всего, регулировать процесс колонизации, мирного покорения края крестьянами, их взаимоотношения с коренным населением и правительственными органами на месте. Учтем, что в XVIII в. проведено пять общероссийских ревизий, охватывавших и территорию Сибири, но первые три из них не учитывали коренное население, что специально оговаривалось указами правительства[693], и лишь начиная с 1782 г. в общероссийские переписи было включено ясачное население Сибири[694]. Следует отметить значительный прирост русского населения Сибири в рассматриваемый период, так с 1719 по 1795гг. оно выросло со 169 до 412 тыс. чел., т.е. примерно в 2,4 раза по следующим причинам: вольная крестьянская колонизация, естественный прирост, ссылка, переселение и др. Несомненно, содейство­вало увеличению естественного прироста населения и то обстоятельство, что крепостного права в таких грубых формах, как это было в европейской части России, в целом в Сибири не было[695]. В результате анализа сословного состава русского населения становится видно, что к концу XVIII в. сохраняются прежние тенденции, в частности, в общей массе преобладали крестьяне (56,9 %), причем в основном государственные. Вместе же с примыкающими группами крестьянство во второй половине XVIII в. составляло более 95 % всего русского населения края[696]. В различные периоды столетия соотношение

между источниками роста населения было различным, наиболее интенсивный приток переселенцев и массовое водворение ссыльных произошли в промежуток 1762-1782 гг.[697].

Как известно, начальный этап государственного строительства в Сибири (конец XVI - начало XVIII вв.) совпал с периодом функционирования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой времени надо считать создание и функционирование с 1637 г. Сибирского приказа - од­ного из нескольких «территориальных» приказов.

Основной административно­территориальной единицей Сибири (как и во всем государстве) являлся уезд, воз­главлявшийся воеводой. На протяжении XVII в. здесь оформилось 20 уездов. Ко времени Петра I все управление было распределено между высшими учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально. Территориальный характер центральных уч­реждений до некоторой степени маскировал полное отсутствие чего-либо похожего на областное устройство[698]. При этом согласимся, что территориальный характер Сибир­ского приказа нельзя считать пережитком децентрализации управления. Вернее рас­сматривать его как этап в приспособлении общегосударственной системы учреждений к новым районам с особым укладом жизни и иным уровнем развития[699]. Считаем, что при господстве в управлении Россией «личного начала» знатность, большая админи­стративная опытность и доверие царя позволяли руководителям приказа играть значимую роль в управлении и добиваться для вверенной им государевой отчины особых льгот.

С реформаторской деятельности Петра I начинается новый этап в укреплении самодержавной власти и организации местного управления и самоуправления для дос­тижения двух основных целей - создание самой полной административной цен­трализации при единой верховной власти и укрепление внешнего могущества го­сударства. Перестройка административной системы потребовала создания широкой сети государственных учреждений не только в центре, но и в целом по территории. В начале XVIII в. произошло расширение предметной и территориальной компетенции

Сибирского приказа за счет новых центральных органов, возникших благодаря реформам - Ратуши, Монастырского и Преображенского приказов. Переход политических дел в исключительную юрисдикцию Преображенского приказа на восточной окраине России был постепенным, следствие по «слову и делу» велось на местах в Сибири на протяжении конца XVII - начала XVIII вв. Не была распространена здесь и юрисдикция Монастырского приказа: с 1701 г.

сибирские воеводы собирали на­логи с монастырских крестьян и отправляли их в Сибирский приказ; все передачи монастырских земель в ведомство уральских заводов осуществлялись по грамотам Сибирского приказа.

Первоначально новое административно-территориальное деление страны по губернской реформе 1708 г. с учетом исторически сложившихся социально-экономиче­ских связей повлекло образование с центром в Тобольске Сибирской губернии, вклю­чавшей всю Сибирь и Приуральскую часть Европейской России. Однако возникшие трудности управления в условиях огромной территориальной протяженности предопределили введение новой административно-территориальной единицы - провинции, и в 1719 г. губерния подразделена на три провинции: Вятскую, Солекамскую и Тобольскую. Экономически выгодное географическое положение Иркутска спровоцировало превращение его в самостоятельный провинциальный центр, подчинявшийся с 1736 г. непосредственно Сибирскому приказу. Вследствие этих мероприятий управление в Восточной Сибири стало подразделяться между губернатором в Тобольске и вице-губернатором в Иркутске. То есть, создавались ме­ханизмы ограничения власти губернатора коллегиальными началами, усиливая, тем не менее, старое личное усмотрение, поскольку правовая регламентация управленческих связей не была разработана. Деятельность местного аппарата определялась строгим иерархическим порядком: уездный (городовой) воевода подчинялся губернатору, подотчетному во всех своих действиях только Сенату и монарху. В уездное управление был внесен новый элемент самоуправления - в каждом уезде при воеводах создавались дворянские советы из двух-четырех дворян, члены советов выбирались дворянами уезда «из числа добрых и знатных людей». Советы должны были управлять уездом наряду с воеводами[700]. Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным и судебным делам, на них лежала забота о торговле и ремесле, вере и просвещении, сборе

налогов, помощи нарождающейся промышленности. В отличие от XVII в.

вводилась строгая централизация и субординация. Уездные воеводы уже не могли сноситься с центром, минуя вице-губернаторов, а последние - сибирского губернатора. В свою очередь, и все правительственные распоряжения сначала приходили в Тобольск, а уже оттуда рассылались по городам. Правда, для оперативности и удобства управления Иркутская провинция в 1736 г. получила административную самостоятельность, с этого времени вице-губернатор стал подчиняться непосредственно правительству, минуя Тобольск. Таким образом, было положено начало административному делению Сибири на Западную и Восточную.

Введение в России губернского административного правления сопровождалось по­степенным подчинением ратуш губернатору. Учреждение в 1720 г. взамен Бурми- стерской палаты на правах коллегии Главного магистрата способствовало возник­новению на местах новых органов городского самоуправления: в губернских и провин­циальных городах создавались магистраты из президента и 1-4 бургомистров[701]. В отличие от предшествующих земских изб, наделенных строго фискальными полномочиями, магистратам и ратушам вменялось в обязанность отправление полицейских и судебных функций. Рассмотрению городским судом подлежали все гражданские и малозначительные уголовные дела посадского населения. «Татиные, разбойные, убийственные» деяния и «великие государственные преступления» передавались суду воевод или губернатора. Ратуши (магистраты) Сибири в 1727 - начале 1780-х гг. осуществляли раскладку и взимание в пределах посада всех видов налогов и пошлин, государственных продовольственных и других поставок, организацию денежных и натуральных откупов и подрядов. Они проводили запись в купечество и цехи, выяснение численности и имущественного положения тяглецов, перевод на «жи­тельство» в другие города и исключение из посада в связи с изменением сословной принадлежности. Также осуществляли контроль за набором рекрутов и работных людей, несением торгово-промышленным населением иных повинностей, за ходом посадских выборов и службой выборных должностных лиц. Им принадлежал надзор за закон­ностью торговых операций, правильностью мер и весов, продажей продуктов питания и медикаментов, кроме того, отстаивали права «граждан» посада от произвола местных

властей и воинских команд[702]. Создававшиеся органы местного управления, лишенные действительной самостоятельности и не имевшие корней в местном населении, быстро превращались в бюрократический придаток государственного механизма. Реальной властью выборные должностные лица не обладали, выполняя в основном государственную службу и повинности на местах, то есть власть на местах все более сосредоточивалась в руках губерна­тора.

Следствием развития названных явлений в 1730-1760-х гг. сибирская бюрократия, пользуясь своей бесконтрольностью, вмешивалась в деятельность органов городского самоуправления. В 1730-х гг. наряду с органами самоуправления в крупных городах России стали создаваться регулярные полицейские учреждения и назначать по- лицмейстеров[703]. Можно говорить, что необходимость создания в Сибири полицейских органов назревает лишь в середине XVIII в., поскольку к администрации уже были приписаны для «истребления разбойных станов» специальные военные команды, посильную помощь в обеспечении «тишины и спокойствия» в губерниях, уездах и провинциальных городах оказывали представительные органы в лице старост, из­бираемых от купечества, цеховых и посадских людей. Полицейская служба в сельской местности вверялась выборным из числа местных жителей земским комиссарам[704]. Учреждение полицмейстерских контор позволило государственным властям вмешиваться в самые мелкие вопросы общественной и частной жизни горожан, существенно уменьшило традиционные полномочия городского самоуправления и привело к появлению большого числа новых выборных казенных служб за счет посадских людей.

В период реформ Петра I местным органом общей компетенции для управления казаками, государственными и приписными крестьянами, разночинцами оставалась судная изба, подведомственная уездному воеводе. По-прежнему деятельностью судной избы руководил приказчик, которого назначал воевода из сибирских служилых людей или из присылавшихся из Европейской России дворян. Делопроизводство судной избы вел дьячок (писчик). Приказчик и писчик содержались за счет крестьянской общины. В помощь приказчику крестьянский мир обязан был выбирать целовальников (для приема

и хранения хлеба), старост, пятидесятских и десятских (для выполнения полицейских функций), функции же приказчиков не изменились.

В условиях утверждения на территории России коллегиальной системы управления в 1730 г. был восстановлен Сибирский приказ, сохранявший широкие полномочия административно-полицейского, финансового и судебного порядка. В докладе Сената об управлении Сибирью предшествующего времени отмечался отрыв воевод от центрального управления со времени образования Сибирской губернии и назначения губернатора. После создания в 1711 г. Сибирской губернии приказ не был полностью ликвидирован и сохранился в виде московской канцелярии Сибирской губернии, занимаясь, в частности, оценкой и реализацией пушнины. Новые реалии функционирования государственного аппарата в послепетровское время обусловили определение в его компетенцию назначения всех сибирских чиновников, за исключением губернатора. Однако во второй четверти XVIII в. реализовать это положение было уже невозможно, поскольку кадровую политику определял Сенат, из которого в Сибирский приказ присылались кандидаты на должность воевод. Ограничение компетенции приказа проявилось не только в вопросах кадровой политики, например, горные и металлургические заводы Урала и Сибири остались в ведении Берг-коллегии, а с приобретением казной Колывано-Воскресенских заводов они перешли в ведение Кабинета. Сибирский приказ совместно с Коммерц-коллегией, Коллегией иностранных дел и сибирскими губернаторами участвовал только в решении некоторых вопросов внешней торговли, пограничной таможенной политики, «китайского каравана»[705]. В итоге его компетенция постоянно сужалась, с одной стороны, за счет расширения полномочий других центральных органов управления, с другой - судья приказа имел сильного конкурента в лице сибирского губернатора, обладавшего обширными связями в высшых и центральных учреждениях и стремившегося к самостоятельному управлению губернией по закону. Превратившийся в контрольный финансовый и административный орган, неспособный проводить общегосударственную политику в крае, в первый же год правления Екатерины II приказ ликвидирован. Следовательно, в послепетровский период правительственные учреждения в регионе (губернские, провинциальные, уездные и волостные) обладали, как и в XVII в., фактически неограниченной компетенцией. Они объединяли в своих руках

административные, финансовые, хозяйственные, полицейские и судебные функции. Кроме того, тобольский губернатор и иркутский вице-губернатор имели право вести дипломатическую переписку с соседними государствами.

Компетенция сибирских губернаторов была обширной, при этом уточним, что общероссийский наказ воеводам и губернаторам 1728 г. не мог учесть специфики региона, он явился инструкцией, унифицирующей структуру и функции местного управления в границах всей России. Следствием этого стало составление специальной инструкции сибирскому губернатору 1741 г.[706], подробно регламентировавшей его административно-полицейские обязанности: ему поручалось наблюдение за содержанием колодников, причем особое внимание предписывалось уделять по­литическим преступникам, определялись обязанности губернатора в военных делах - ему были подчинены только гарнизоны городов, но не полевые полки. Он также заботился о рекрутских наборах, комплектовании и довольствовании армейских частей на территории губернии, об охране государственных границ, содержании и постройке пограничных крепостей, состоянии гарнизонов и т.п. Сибирский губернатор должен был проверять личный состав сибирских дворян, детей боярских, служилых и т.п.

В характеристике судебной власти губернатора новым положением является внимание к государственным преступлениям. Помимо упоминаемой в наказе 1728 г. обязанности борьбы со шпионажем предлагается всячески поощрять доносы «об измене», награждая доносчика деньгами, сукном или имуществом обвиняемого. В инструкции 1741 г. очерчен ряд обязанностей губернатора по дипломатической части, в том числе он должен был заботиться о присоединении «немирных землиц» и поддерживать дипломатические отношения с Китаем. Губернатор должен был также призывать в подданство Российской империи аборигенов соседних государств и с этой целью посылать туда служилых людей. Инструкция 1741 г. вносит дополнения в обязанности губернатора в финансовых делах. Вопреки 30-му пункту наказа 1728 г., в котором говорилось о запрещении производить в губернии какие-либо денежные расходы «сверх штата» без указа Камер-коллегии, сибирскому губернатору разрешалось в связи с отдаленностью региона на чрезвычайные расходы «держать деньги». Как известно, государство в Сибири обладало монополией на торговлю пушниной, табаком,

вином, ревенем и солью, поэтому в инструкции упоминается об обязанности губернатора следить, чтобы никто не торговал «заповедными товарами». Большое внимание обращалось на обязанности губернатора в сборе ясака, в частности, предписывалось обращаться с ясачными людьми «ласково», а в случае голода и массовых болезней аборигенов губернатор мог отсрочить уплату ясака. Деньгами ясак принимать запрещалось. Даже те ясачные, которые не промышляли пушного зверя, должны были покупать меха для уплаты ясака. Губернатору категорически запрещалось принимать у ясачных в подарок меха или скупать их.

Губернатору предписывалось поощрять привоз ясака в города и остроги самими ясачными, к которым в случае сдачи ясака в срок не посылались сборщики. В те места, где аборигены не могли сами привозить ясак, посылались сборщики, за деятельностью которых губернатор должен был тщательно следить. Свидетельством попыток правительства навести порядок в этой сфере явился указ 1745 г., в котором объявлено о посылке в Сибирь полковника Вульфа с обер-и унтер офицерами для расследования обид и притеснений, причиненных должностными лицами местным народам при сборе ясака[707]. Центральные власти прямо предписывали местным органам власти сохранять добрососедские отношения с аборигенами. Указом 1729 г. из Коллегии иностранных дел сибирским властям предложено в городских делах местных жителей судить только в «криминальных» делах, в «прочих же их ссорах дать им позволение суды отправлять меж собою по родам»[708]. Особо заметим, что в 30-60-х годах в регионе действовали не имеющие статуса постоянного учреждения следственные комиссии, бывшие «предметом постоянного страха для лихоимцев», хотя они так и не смогли стать успешным инструментом, поскольку «на место произвола и насилия она ставила не право и закон, а тот же произвол и насилие»[709].

Инструкция 1741 г. подробно останавливалась на хозяйственной деятельности губернатора. Ему предписывалось тщательно следить за содержанием казенного хлеба, назначать надежных людей в государственные магазины, стремиться сделать большие запасы хлеба на случай голодных лет. Он должен был поощрять распространение хлебопашества у коренных народов Сибири при условии, что они, заведя пашню, не

оставят своих охотничьих промыслов. Предметом особых забот сибирского губернатора был надзор за государственной пашней, который осуществлялся низшими органами государственной власти в лице приказчика. Таким образом, инструкция 1741 г. предусматривала особое политико-правовое положение Сибири и ее правителя в составе империи, способствуя вхождению региона в состав государства цивилизаторскими методами и приемами, путем внедрения материальной культуры среди аборигенов и приспособления управленческих инструментов центра к местным условиям.

Оговорим, что управление таким районом Сибири, как Алтай - Колывано- Воскресенский горный округ, имело ряд особенностей. Владельцем предприятий земель Колывано-Воскресенского заводского ведомства был царствующий император, что на­ложило свой отпечаток на формы и методы осуществления здесь внутренней политики правительства и на организацию местного управления. В XVIII в. создаются специальные учреждения для управления ведомством Колывано-Воскресеноких заводов (как особая система они формируются в конце 1840-1870-х гг. - Н.К.).

Законоположениями 1727 и 1728 гг. были уточнены функции воеводских канцелярий, в частности, на них возлагались «вся расправа и суд», а также сбор подушных денег. Воеводские канцелярии, таким образом, были органами по управлению уездами. В 1747 г. здесь создается ведомство Колывано-Воскресенских заводов, которое позднее перерастает в Колывано-Воскресенский горный округ. С одной стороны, эти территории всецело управлялись горной администрацией, с другой стороны, как часть империи они должны были подчиняться общим ее установлениям.

Низшие звенья губернского аппарата управления, стоявшие ближе всего к непосредственным производителям - крестьянам, вместе с переходом приписных кре­стьян в заводское ведомство перешли в ведение горных властей и постепенно стали частью горнозаводской системы. Теперь они уже полностью вышли из-под контроля губернских властей и подчинялись Канцелярии горного начальства и Кабинету, то есть специальным органам по управлению населением Колывано-Воскресенского заводского ведомства[710]. Уездные и губернские учреждения - воеводские канцелярии, Сибирская гу­бернская канцелярия, в ведении которых до создания заводского ведомства находилась территория Алтая, продолжали принимать определенное участие в управлении

регионом и после перехода его в ведение горных властей. Однако их положение по отношению к другим органам управления Алтая, как и их функции, заметно изменилось. По указу 1747 г. все наиболее важные уголовные преступления должны были решаться в уездных и губернских органах, то есть в воеводских и Сибирской губернской канцеляриях[711].

Создание новой административной системы при Екатерине II потребовало проведения ревизии управления Колыванской губернией, в итоге образована Колы- ванская область на территории, занятой Колывано-Воскресенскими горными заводами и приписанными к ним селениями[712]. С 1779 по 1797 гг. территория заводского ведомства управляется на общих основаниях с другими районами страны, здесь создается Колыванская губерния, а в 1797 г., восстанавливается Канцелярия горного начальства, и Колывано-Воскресенский горный округ управляется на тех же основаниях, что и в 1747-1779 гг. В 1783 г. утвержден указ о переименовании Колыванской области в губернию (для единообразия в административно-территориальном устройстве) и преобразовании казенного департамента в казенную палату и судного департамента в палаты уголовных и гражданских дел[713]. Таким образом, проблема была решена, и в губернии, как и в целом по Сибири, сформированы новые государственные органы общей и отраслевой компетенции, основанные на бюрократических принципах организации государственного аппарата и учете местной специфики[714].

Завершением административно-территориальных преобразований XVIII в. в Сибири явилась реформа 1764 г. по разделению ее на Тобольскую и Иркутскую губернии и созданию трехступенчатой системы местного управления[715]. Ликвидация Сибирского приказа и введение нового административного деления соответствовали замыслу императрицы усилить власть губернатора. Наиболее полное воплощение идея нашла в Наставлении 1764 г., которое не вносило существенных изменений в обязанности губернаторов и издавалось «в прибавок к прежним узаконениям». Задача Наставления заключалась в другом: губернатор становился «поверенной от государыни

особой, главой и хозяином и истинным опекуном всей врученной в смотрение его гу­бернии», который стоит «под собственным ведением» государыни и Сенатаі. Делая губернатора поверенным монарха, Наставление подчеркивает такое его положение тем, что дает губернатору право лично писать государыне, ему подчиняются (за исключением губерний столичных) все местные учреждения, ранее от него независимые[716][717]. Сосредоточив в руках губернатора всю полноту административной власти, «Наставление» одновременно вверяет ему право осуществления государствен­ного надзора за деятельностью нижестоящих инстанций. Вспомогательную роль при «недремлющем оке» играла губернская канцелярия, представленная двумя товарищами губернатора, тремя секретарями, присланным из центра прокурором и двадцатью канцелярскими чинами.

Вторым звеном сибирской системы местного управления выступала провинциаль­ная администрация, состоявшая из воеводы VI класса, его товарища, провинциального прокурора, двух секретарей и семнадцати нижних чинов. Нижестоящей инстанцией являлась уездная администрация в лице уездного воеводы, товарища, секретаря и одиннадцати канцеляристов. Считаем, что многостепенность сибирской управленческой системы была сопряжена с особенностями замещения ее кадрового состава, этим обстоятельством значительно детерминирована. Если должности глав администрации и суда на всех звеньях были переданы командующему составу сосредоточенных на территории губернии, провинций и уездов вооруженных сил, то нижние чины и канцеляристы, по причине малочисленности дворянства замещались, как правило, из «тамошних казаков, посадских и безграмотных даточных крестьян, дослужившихся до обер-офицерского чина». Слабость малочисленного дворянства и военизация админист­ративно-судебного аппарата ограничивали в Восточной Сибири деятельность ландратов. Судя по данным, коллегиальный орган дворянского самоуправления действовал лишь при Тобольской администрации. Замещаемый боярскими детьми ландратский совет на практике выполнял вспомогательные функции при губернаторе, посылавшем его членов в судебные доли лишь по случаю возбуждения особой важности гражданских и уголовных дел[718].

Характеризуя состояние сословного деления, отметим, что в 1760-1770 гг. произошли значительные изменения в управлении крестьянами и ясачными людьми. В начале 1760 гг. началась реформа управления государственными крестьянами, основой которой стало изменение их налогообложения - сенатским указом от 5 августа 1762 г. о сложении с крестьян ведомства Сибирской губернской канцелярии десятинной пашни и замене ее денежным оброком[719]. Резкое же падение платежеспособности ясачных подданных, наметившееся в начале XVIII в., содействовало постепенному переходу к системе «косвенного» управления» аборигенами, потому специально остановимся на дальнейшей детализации системы иноверческого порядка в период действия «Особых наказов». Руководящим актом новой политики в отношении коренных народов выступила Инструкция 1728 г. пограничным дозорщикам по Китайской линии Фирсову и Михалеву иллирийским графом С.Л. Владиславичем-Рагузинским, возглавлявшим деятельность правительства по искоренению притеснений, чинимых представителями власти на местах[720]. На смену эпизодическому привлечению туземной знати к отправлению весьма ограниченных административных и судебных функций учреждался постоянно действующий институт родовой администрации в лице рекрутируемого губернскими властями из числа «почетных родовичей» родоначальника, передававшего свои полномочия по наследству. В случае отсутствия прямых наследников замещение должности главы туземной администрации происходило на выборных началах из числа ближайших родственников умершего. Признание ясачных родов основной административно-территориальной тягловой единицей коренного населения Сибири позволило значительно расширить судебное право иноверческих начальников. На основании п. 1 Инструкции единоличному рассмотрению и решению родоначальника подлежали все «малые» гражданские и уголовные дела иноверцев, в т.ч. споры из-за калыма, кражи скота, побои и т.п. О том, что правительственные учреждения стремились не вмешиваться в традиционные отношения внутри ясачных волостей свидетельствуют и материалы этнографических исследований в 1740 г. известного историка Сибири Г.Ф. Миллера.

Уездные власти рассматривали лишь значительные уголовные дела. Наиболее важным актом, регламентирующим порядок судопроизводства, исследователь признает договор посланника Ф.А. Головина с монгольскими тайшами (1689 г.), положения

которого в дальнейшем были распространены на многие сибирские народы. Как показывают экспедиционные материалы, положение дел в сфере судопроизводства у конкретных народов отличалось большим разнообразием, а общие принципы далеко не всегда соответствовали реальной практике. Обычное право господствовало повсеместно, в т.ч. и у тех народов, у которых родовая аристократия была наделена большими правами и должна была строго следить за соблюдением установленного порядка судопроизводства. Миллер подчеркивает, что пристрастность судей и взяточничество были характерны не только для русских должностных лиц, но и для представителей аборигенной знати. Поэтому, несмотря на то, что князцы должны были судить по нормам обычного права, конфликтующие стороны старались не доводить дело до суда своих родовых начальников, предпочитая договариваться между собой[721].

Дальнейшее оформление системы косвенного управления получило в 1763 г. с установлением нового порядка ясачного сбора. Ясак стали собирать сами князцы и старшины, затем передавали его в казну в установленных местах, при этом разрешалось платить ясак «мяхкой рухлядью или деньгами»[722]. Екатерина II данной в 1763 г. капитану А. Щербачеву «Инструкцией ... о действиях вверенной ему ясачной комиссии» подтвердила основные положения Инструкции С.Л. Владиславича-Рагузинского 1728 г. и указала упразднить институт аманатства[723]. Это был наиболее полный законодательный акт правительства в отношении народов Сибири, которым определялся порядок сбора ясака, регламентировались вопросы торговли с аборигенами, ограничивался въезд в «иноверческие» кочевья и улусы торговых людей одним разом в год во время сугланов и ярмарок, «когда комиссары для сбора ясака тамо находиться будут». Обе инструкции формально ограничивали вмешательство русской администрации во внутриродовые дела народов региона, однако впоследствии Сибир­ский комитет на основании ревизии М.М. Сперанского отмечал, что на практике «все управление инородцами перешло большею частью в зависимость земских чиновников и сделалось поводом к великим злоупотреблениям»[724]. В 1766 г. провозглашается образование

новой Уложенной Комиссии, в составе которой и коренные народы Сибири были представлены собственными депутатами[725].

Проблема значительной специфики края стояла перед императрицей при проведении губернской реформы 1775 г., при этом учитывались, во-первых, огромные пространства, еще недостаточно освоенные и граничившие с враждебным России Ки­таем. Во-вторых, значительную часть населения составляли коренные народы, существенно отличавшиеся условиями жизни и традициями взаимоотношений с коронной властью от русского населения. В-третьих, согласно «Учреждению об управлении губерний» 1775 г.[726] определяющую роль в местном управлении должно было играть дворянство, в Сибири же помещичье землевладение фактически отсутствовало. По указу императрицы «Учреждение» по ситуации на 1775 г. не вводилось в «особо конфирмованных» территориях на западе империи привилегии, то же относилось и к Сибири, - преобразования здесь осуществлялись постепенно и позже. Распространяя общую систему местного управления на Сибирь, правительство оставляло широкий простор для действий региональной администрации, в том числе, указом 1782 г. сибирским наместникам было предоставлено право отобрать из губернских учреждений только те положения, которые отвечают местным условиям[727]. То есть, ввиду стратегической важности отдельных регионов в империостроительстве, «Учреждениями» 1775 г. предусматривалась «особость» государственного устройства страны, в частности, в 1782­1783 гг. на территории Сибири образованы Колыванское, Иркутское и Тобольское наместни- чества[728].

Управление наместничеством возлагалось на генерал-губернатора, назначаемого «именем императорского Величества» из числа особо приближенных ко двору, которому принадлежал «надзор сильный, авторитетный, непосредственно сносящийся с верховной властью и вместе с тем близкостоящий к корыстному и своевольному губернскому, провинциальному и городскому чиновничеству». Учреждение наделяло наместника чрезвычайными полномочиями, позволяющими принимать экстренные меры в случае народных волнений, стихийных бедствий и т.п. Наместники могли засе­дать в Сенате с правом решающего голоса: «в том департаменте, где ведомы дела его

ведомства, и в оном бывает он ходатаем по делам вверенного ему наместничества»[729]. В пограничных губерниях законодатель в ст. 89 обязывал главнокомандующего (генерал- губернатора) принимать меры предосторожности в отношениях с соседями по территории, и в случае необходимости на него возлагались военные функции, то есть командования местными гарнизонами и войском. Военные командиры и коменданты губернии на основании комендантского права должны были подчиняться распоряжениям генерал-губернатора. При наместниках не полагалось никаких учреждений, кроме канцелярии и чиновников особых поручений.

По первоначальному замыслу Екатерины II в результате проведения губернской реформы должны были появиться наместничества, объединявшие несколько губерний и возглавлявшиеся «государевым наместником» (генерал-губернатором), и губернии с подчиненным государеву наместнику «правителем наместничества» (губернатором). Именно эта идея была реализована в Сибири, при этом формально компетенции генерал-губернатора и губернатора не были разграничены. Реально генерал- губернаторы, обеспеченные полным доверием императрицы и находившиеся в переписке с ней, становились посредствующим звеном между высшей властью и местным управлением, по отношению к последнему они осуществляли общий надзор. При таком положении губернаторы оказывались в полной зависимости от генерал- губернаторов.

Вспомогательную роль при наместнике играло губернское правление под председательством губернатора, состоявшее из двух советников, губернского прокурора и руководителей отраслевых и сословных губернских учреждений. Наряду с обеспечением исполнения предписаний наместника военного, финансово-податного, хозяйственного, административного характера губернское правление ведало координацией действующих административно-судебных инстанций: Палатой Уголовного и Гражданского суда, Верхними и Нижними Надворными судами и Губернским магистратом. В ст. 413 «Учреждения» губернское правление определялось как высший исполнительный орган губернии: «наравне есть с коллегиями и для того кроме императорского величества и Сената ни от кого не принимает законов и указов». В компетенцию губернского правления входил контроль за проведением на территории

указов и постановлений верховной власти, Сената и других высших органов; надзор за деятельностью полицейских и других должностных лиц в губернии; оно принимало меры к исполнению судебных решений.

Главным начальником губернии по-прежнему оставался губернатор, назначаемый непосредственно верховной властью. Как представитель высшей правительственной власти, губернатор имел право: заведовать обнародованием законов; осуществлять надзор за всем управлением губернии; самостоятельно издавать обязательные постановления. Но он, в свою очередь, подчинялся государеву наместнику, или генерал- губернатору. Ему вверялась вся полнота управления в губернии, включая высшую полицейскую власть, команду над воинскими гарнизонами, государственную безопасность, принятие мер к обеспечению губернии провиантом. Он пользовался также правом административного контроля над судами вплоть до права устранять судебные волокиты и приостанавливать исполнение приговоров до специального решения высшей судебной инстанции. Однако специально оговаривалось неучастие губернатора в судопроизводстве. Исследователь екатерининских преобразований Т.Л. Мигунова обосновывает вывод, что главным действующим лицом в губернаторском местном прав­лении являлся губернатор[730], поскольку генерал-губернаторы были назначены далеко не во все губернии и, следовательно, губернаторы являлись действительными правителями. Ввиду того, что губернское правление поставлено под непосредственный надзор Сената, которому и поручено разбирать жалобы на неправильные его решения, то действительно Учреждения 1775 г. заложили основы для местного губернаторского правления. Эта позицию уточним тезисом, что взаимоисключающих управленческих функций у генерал-губернатора и губернатора законодатель вообще не усматривает.

Губернатор в Сибири также назначался особым высочайшим указом, ежегодно представлял на высочайшее имя отчет о состоянии дел в губернии, имел те же права по отношению к губернским местам. Но здесь он был еще и подчиненным генерал- губернатора, который имел право вмешиваться в предписания губернатора, отменять их и давать распоряжения непосредственно его подчиненным, хотя такое вмешательство вовсе не было повседневной практикой. Закон прямо требовал, чтобы все сношения

губернаторов с министрами велись через генерал-губернатора, которому они были подведомственны. Возможно, следует согласиться с мнением Н.П. Матхановой[731], что права губернатора в Сибири были ограничены властью генерал-губернатора. Тем более, что, пользуясь отдаленностью региона и особым доверием царя, генерал-губернатор, централизуя и локализуя власть в регионе в своих руках, прочно занимал место между центром и губернаторами. Реально в Сибири, как в пограничном крае, компетенция и положение губернаторов определялись и тем, что военные губернаторы как старшие военачальники в своих губерниях имели в подчинении, помимо гражданских чинов, еще и офицеров, командуя при этом и расположенными в губернии войсками.

Третьим звеном в системе наместнического управления являлось организованное в Иркутске, Нерчинске, Якутске и Охотске областное правление, действовавшее под руководством начальника-коменданта и выполнявшего на подведомственной территории идентичные губернскому правлению военные, административно­полицейские и судебные функции. На уездном уровне административная власть поручалась городничему в уездном городе и капитану-исправнику - в уезде. Их власть была исключительно административной и заключалась в обеспечении исполнения принятых губернскими властями решений. Уставом благочиния полицейские городские органы были введены в систему учреждений. Если по реформе 1775 г. в городе назна­чался один чиновник - городничий или комендант, то в 1782 г. учреждались управа благочиния губернского и частные приставы уездного городов, т.е. уже не один чиновник, а присутствие - коллегия под его руководством - решало дела. В уездах административно-полицейскими делами заведовали нижние земские суды, состоявшие из капитана-исправника, двух дворянских и двух сельских заседателей, секретаря с канцелярией[732]. В соответствии с Учреждением 1775 г. органами городского самоуправления становились губернские и городские магистраты и ратуши[733] как сословные судебные органы для ведения уголовных и гражданских дел купцов, цеховых и мещан. Одновременно они осуществляли некоторые административные функции: взимали подати, обеспечивали проведение рекрутских наборов и т.д.

Как видим, при организации нового административного деления края была учтена специфика Сибири, выразившаяся в отступлении от установленной в законе численности населения уездов и сохранении промежуточного звена административного деления - области, что закреплено указом 1782 г.[734]. В связи с отсутствием на территории будущей Тобольской губернии помещичьего землевладения Екатерина II разрешила не вводить в ней дворянских собраний и предводителей, дворянских опек, уездных и верхнего земского судов. Вместо них учреждены верхний и нижний надворные суды и введены дворянские заседатели в совестные и нижние земские суды.

Новшеством в проведении губернской реформы в Сибири в связи со сложностью социального состава и отсутствием здесь крепостного права явилась реализация положений по преобразованию крестьянского самоуправления - созданы волостные суды. В итоге сельское население окончательно утвердилось в статусе казенного крестьянства с правом на землю и самоуправление. В 1786-1787 гг. упразднены казенные приказчики, старые единицы административного деления (остроги, слободы и пр.) заменены новой - волостью. Органами крестьянского самоуправления стали избираемые всей волостью на три года волостные суды, два выборных, нанимаемый писарь и избираемые сельскими обществами сотники и десятники. Волостной суд нахо­дился в прямом подчинении нижнему земскому суду и исполнял его повеления. В его компетенцию входил сбор податей, административно-полицейские обязанности и разбор «маловажных» гражданских и уголовных дел между крестьянами. Власть выборных распорядительных органов дополнялась официально утверждаемым представительным институтом мирской организации. В отличие от предшествующего времени, когда участие в мирских собраниях формально было правом всех взрослых мужчин, со времени реформы «мир» должен был представлять «Совет»[735]. То есть, закон санкционировал и унифицировал сложившуюся обычно-правовую норму, а крестьянское нормотворчество признавалось источником государственного права. Утвержденный порядок гарантировал демократичность принятия решений обществами и защищал выборных от самовластья капитан-исправников, представлявших исполнительную власть непосредственно на местах.

Ввиду обозначенной специфики региона в полном виде структуру судебных органов создать было невозможно, поэтому здесь вместо дворянских опек, уездных и верхнего земского суда ввели в совестный суд дворянских заседателей, учредили верхний и нижний надворные суды[736]. Значительную помощь сибирской администрации в реализации судебных функций оказывала полиция, так с 1782 г. полицмейстерские конторы переименовывались в градской благочестия суд[737], при этом полицейские органы состояли «прямо под повелением Губернского Правления»[738]. Созданный многочисленный полицейский штат в условиях «безденежья» казны был возложен на содержание городских налогоплательщиков. По сведениям В.В. Рабцевич, полицейскими в Сибири, как правило, выступали отставные и «заштатные» чиновники, ранее знакомые с го­сударственной службой[739]. С учетом этих отступлений систему судебных органов Тобольского, Колыванского и Иркутского наместничеств составили сословные (городовые и губернские магистраты, нижние и верхние расправы, верхний и нижний надворные суды) и всесословные суды (палаты уголовного и гражданского суда, Совестный суд).

Усиление роли администрации происходит в отношении ясачных подданных, так согласно указу 1783 г. устанавливался новый порядок рассмотрения тяжебных споров и уголовных дел. «Свобода разбирательства» предоставлялась старшинам, князцам, шуленгам и другим родоначальникам, ставшим вершить суд и расправу словесным образом по собственным степным обычаям, не «требуя от ясачных по форме на гербовой печати челобитень и пошлин»[740]. Законодательное утверждение суда ясачной администрации явилось началом к целенаправленной кодификации норм обычного права народов, принявших подданство России. Отметим, что имевшие место у сибирских народностей степные законы представляли собой компиляцию юридических обычаев, характеризовавшихся в силу сохранявшегося господства патриархальных отношений отсутствием указаний на роль «начальников родов» в единоличном установ­лении принципов санкции и диспозиции. С одной стороны, недостаточно четко обозначенная («малые», «маловажные», «неважные») компетенция суда

родоначальников позволяла администрации вмешиваться в разрешение внутри- и межродовых конфликтов, осуществлять расправу вопреки «определениям» нойонов, тойонов и старшин. Массовая неграмотность иноверческого населения, незнание рус­ского языка и имперских законов, сложность процессуальных норм заведомо предве­щали проигрыш уголовных дел туземцев в общих судебных инстанциях. С другой стороны, превращая родоначальников в одно из звеньев управления, туземную знать наделялась обширными карательными функциями, включавшими право телесного наказания по «важности вины батогами и плетьми», «содержания в кандалах или деревянных смыках», а также изгнания соплеменников из родных мест[741].

Как и в остальной России, в сибирских губерниях деятельность местных уч­реждений была поставлена под надзор системы прокурорских органов. Были введены должности губернского прокурора и двух стряпчих, которые заседали в верхнем надворном суде, губернских магистратах и верхних расправах, в уезде надзорные функции осуществлял уездный стряпчий. Права прокуроров напоминали права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет. Но функции прокуратуры значительно отличались своим проявлением и предоставленными ей правами. Наместники и наместническое правление не имели ближайшего участия в производстве дела, и, наоборот, на просмотр про­куроров поступали все дела, решенные в отдельных установлениях. Затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить решение дела и исправить злоупотребление собственною властью. Они обязаны были извещать свое начальство, которое принимало соответствующие меры по устранению конкретного злоупотребления. Законодатель говорил, что, усмотрев противозаконные действия, губернский прокурор обязан уведомить об этом губернское правление и генерал-про- курора[742].

Итак, изменения в структуре и составе управления Сибири конца XVII-XVIII вв. связаны с реформированием воеводско-приказного управления и Сибирского приказа. Компетенция воевод в Сибири была шире, чем в Центральной России, поскольку они

ведали вопросами заселения и освоения края, текущих дипломатических взаимо­отношений с сопредельными государствами. Отсутствие дворянского землевладения и особенности русского расселения на огромных пространствах привели к развитому самоуправлению у переселенцев, внутреннее управление ясачных «иноземцев» было сохранено в традиционном виде.

Преобразования начала XVIII в. в Сибири проводились с учетом специфики региона, как следствие, здесь имелись отступления от унифицированного губернского управления в империи. В структуре управления в 1708-1711 гг. фактически ликвидирован Сибирский приказ, и региональное управление объединено в руках сибирского губернатора. Отступлением от рациональных принципов империостроительства стало восстановление в конце 1720-х гг. Сибирского приказа, но данная мера не оправдала себя, поскольку помимо приказа общесибирские дела оказались в компетенции Сената, коллегий, сибирского губернатора, специализированных финансовых органов и ведомственного горнозаводского управления.

В отношении Сибири с 1710-1782 гг. действовали и «Особые наказы» губернаторам, разрабатываемые с учетом географической, экономической и социально­политической специфики региона. В основу законодательного дуализма в регламентации общегосударственных и сибирских местных начал легла идея учета особенностей Сибири в становлении администрации отдельной территории империи. Необходимость ограничения или изменения действия общих законов в условиях абсолютизации власти монарха обусловили насущную потребность выработки специального механизма управления регионом. В ходе малой областной реформы 1764 г. и губернской реформы 1775 г. ликвидирован Сибирский приказ, дворянские органы суда и управления определены бюрократическими государственными структурами, а тобольский и иркутский губернаторы стали доверенными императрицы, в итоге создана специализированная система административных, фискальных и судебных органов. Рационализировано городское самоуправление и управление путем создания коллегиальных присутствий. В 1760-1790 гг. по отношению к крестьянам лик­видированы десятинная пашня и казенные приказчики, к коренному населения - четкая регламентация сбора и размера ясака, утверждение суда ясачной администрации. Сибирское чиновничество формировалось как «всесословная» социальная группа,

оторванная условиями службы от участия в торгово-денежных отношениях и полностью зависящей от казенного жалования. Следовательно, именно особенности региона создавали такие региональные институты и центры власти, которые могли бы представить местное общество и администрацию перед монархом. Они обуславливали более широкую компетенцию местного аппарата власти и усиливали значение сословного самоуправления в Сибири. Характерная для европейской части России тен­денция унификации управления при Екатерине II в Сибири не приняла общеимперских масштабов.

5.2.

<< | >>
Источник: КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019. 2019

Еще по теме Преобразования сибирской администрации в XVIII в.: общеимперские тенденции и попытки реализации местной специфики:

  1. § 3. Тенденции правового регулирования криптовалют («виртуальных валют»)
  2. Глава 3. Тенденции (динамика) развития законодательства о банковской тайне
  3. Тенденции критического осмысления педагогической деятельности в зеркале представлений об идеальном учителе
  4. Секулярные славянизмы, христианские религионимы, церковнославянизмы и церковнославяно-русские полисеманты: вопрос о семантико-дискурсивной специфике
  5. Специфика отражательной теплоизоляции в наружных ограждающих конструкциях
  6. Экспериментальные исследования ограждающих конструкций с вентилируемыми воздушными пространствами, учитывающие специфику ветрового воздействия
  7. Предложения по проектированию новых типов энергосберегающих ограждающих конструкций с учетом специфики внешних воздействий и отражательных свойств материалов
  8. УМНЯКОВА НИНА ПАВЛОВНА. РАЗВИТИЕ ТЕОРИИ РАСЧЕТА И ПРОЕКТИРОВАНИЯ ОГРАЖДАЮЩИХ КОНСТРУКЦИЙ С УЧЕТОМ СПЕЦИФИКИ ВНЕШНИХ ВОЗДЕЙСТВИЙ И ОТРАЖАТЕЛЬНЫХ СВОЙСТВ МАТЕРИАЛОВ. Диссертация на соискание ученой степени доктора технических наук. Москва - 2019, 2019
  9. Механизм реализации права на судебную защиту
  10. 2.2. Реализация административно-правовых норм.
  11. §3 Гарантии реализации права на судебную защиту
  12. §3 Суд в механизме реализации права на получение судебной защиты
  13. §5 Перспективы совершенствования процессуального законодательства в сфере реализации права на судебную защиту (вместо заключения)
  14. §2 Суд в механизме реализации права на обращение за судебной защитой
  15. Приложение 9 Результаты реализации метода фоносемантического анализа