<<
>>

Политико-правовые подходы к организации эволюционирующего имперского пространства: власть, территория и население в этнополитике России

Имперский фактор в формировании и оформлении структурно-элементной базы государственного управления выражался и в поиске новых идейно-политических парадигм законодательно-территориального устройства Российской империи, необходимость которых стала особенно проявляться с присоединением к России в начале XIX в.

значительных сложных территорий. При этом многообразие идей, направлений и способов интеграции новых территорий и их населения в состав России определялось различными условиями: оказывали ли жители этих регионов военное сопротивление, как казанские татары, или присоединялись добровольно, как украинские казаки (или их реакция не принимала такие крайние формы); насколько обоснованными были притязания России на новую территорию; каковы были отличия экономики, социальной структуры, политического порядка, культуры и религии новых областей и их населения от России и русских; каковы были международная ситуация и возможные реакции других государств; как с течением времени менялись методы интеграции[155].

Интеграционные процессы в целом по империи были детерминированы и особенностями именно ее социальной структуры, в частности, незавершенностью процесса формирования сословий в период до формального провозглашения России империей в 1721 г., а также тем обстоятельством, что вступление государства в имперский период совпало с петровской модернизацией и, наконец, несоответствием сложившейся системы приказно-воеводского административного управления имперскому характеру государства. По мнению известного исследователя, процесс империостроительства отягощался также и тем, что рационализация управления на бюрократических принципах приходила в противоречие со стремлением государства к воспроизводству сословной структуры западноевропейского типа, при действующем

крепостном праве[156], что обуславливало накопление дополнительных негативных черт в механизме России.

Представления на империю как исходный момент в определении подходов к ее развитию описаны видным дипломатом начала XIX в. С.Р. Воронцовым в напутствии своему сыну, будущему известному политику, М.С. Воронцову: «страна слишком огромна, чтобы государь, будь он хоть вторым Петром Великим, мог все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов». И он же в письме известному государственному деятелю Н.Н. Новосильцеву настаивал, что ослабление дворянства будет означать подкоп под императорский трон[157] ввиду ослабления самодержавия. На наш взгляд, обозначенными суждениями четко описывается противоречивость восприятия и подходов в планах правящей имперской бюрократии к возможным преобразованиям: не меняя социальной основы государственного строя, невозможно соединить одновременно дворянско-бюрократическое самодержавие, земское начало в самоуправлении и конституционное переустройство. Благосостояние дворянства напрямую связано с государственным устройством и его монопольным правом на государственную службу, следовательно, возникают сомнения в эффективности в таких условиях подобных предложений. Эту же особенность подчеркивал Н.М. Карамзин, указывая, что совершенствование Петром I управления по европейским идеям в России ведет не столько к его улучшению, сколько к усилению бюрократизации[158].

По сути, из сказанного следует, что по итогам XVIII в. государство исчерпало объединительный ресурс периода Московской Руси и сталкиваемся с кризисом общественно-политических дискурсов в теории и практике государственного управления. К началу XIX в. господствующая идеология централизации не удовлетворяла сложившемуся государственному устройству, и резонанс кризисных явлений смыкался в настойчивую необходимость имперского взгляда на административное воздействие государства. И потому проведем систематизацию совокупности нормативно-правовой и управленческо-регулятивной деятельности в определении и организации имперского политико-правового пространства.

Такой взгляд

на потребность реформ оправдывается тем, что преобразования Петра I не находят однозначной оценки у специалистов. Например, уже в XVIII в. его упрекали в механическом перенесении шведских установлений, так П.Н. Милюков говорил о ненужности заимствования иностранных форм учреждений.

Против этих обвинений возражал Э.Н. Берендтс, который на примере учреждения коллегий доказал их жизнеспособность, а известный государствовед А.Д. Градовский причины русских заимствований из Швеции вообще усматривал в общности исторического и политического развития обеих стран. Современный ученый А.Н. Медушевский, считает реформы Петра I рационально рассчитанными и планомерными, поскольку они имели плановый характер, и их целевыми ориентациями были догоняющее развитие и принятие в качестве образца наиболее развитых в экономическом и военном отношении государств. Исследователь М.В. Бабич убеждает, что изменяющаяся структура государственного аппарата, часто с существованием бесполезных учреждений, служила отстаиванию государством своего собственного интереса путем сохранения определенного баланса в системе временных установлений[159] . К этой позиции приближается Е.В. Анисимов, утверждающий, что заимствования иностранного опыта усилили русскую государственность, способствовали укреплению самодержавия[160]. Итак, идеи рационализма легли в основу функционирования империи и оказывались длительное время жизнеспособными в административной системе в силу разумности бюрократизма как принципа в начале организации процесса становления.

В дальнейшем, губернская реформа 1775 г., построенная на принципе усиления местной власти за счет введения в структуру местного управления помимо губернской администрации еще и власти наместнической (генерал-губернаторов), должна была повысить эффективность всей государственной системы. Это был шаг в сторону деконцентрации управления, свидетельствующий о понимании необходимости создания сильной и относительно самостоятельной региональной власти.

Как принципиально перспективные можно отметить новые судебные учреждения, которые отличались от действующих на основе административно-судебной традиции. Судебная система отделялась от административно-управленческих систем на всех уровнях, но полной самостоятельностью от администрации суды не обладали - наиболее важные

должности в них были назначаемые и только часть замещалась выборными от сословий; низшие суды были построены на основании сословного принципа, но высшие судебные инстанции губернии были всесословными; устанавливалась строгая подзаконность судебной власти. В общем, преобразования российской государственности в XVIII в. по пути империостроительства заключались в рационализации организации и деятельности центрального и регионального аппаратов управления и становлении государственной службы, вытеснении административного обычая законодательными актами в нормативном регулировании этих процессов, а их социальным последствием явилось становление патримониальной бюрократии.

В эпоху, когда к началу XIX в. общие имперские контуры политико-правового устройства в целом были сформированы, в развитии государственного строя России можно констатировать появление конституционного вопроса в собственном смысле этого слова. Присоединение новых территорий - Финляндии, Бессарабии и значительной части Польши - вынуждали Александра I при сохранении государственного единства решать проблемы децентрализации управления не только его деконцентрацией, но и другими путями, вплоть до разработки проектов конституций-установлений. В общественно-политических кругах становилась все более очевидной потребность приспособления политической системы России к изменяющейся функциональности государства. Исследователями данный вопрос всесторонне проработан, и в обобщенной характеристике можно сказать, что к началу XIX в. формируется убеждение о невозможности дальнейшего функционирования государственного механизма империи в существующем виде[161].

После Французской революции, и особенно в условиях Реставрации, конституционализм становился общепризнанной формой легитимации власти, в том числе и монархической.

Основываясь на европейских идеях, в России на рубеже XVIII - начала XIX вв. появляется проект канцлера А.А. Безбородко - «Записка для составления законов Российских», поданная императору в 1799 г. В ее основе лежит идея Монтескье о различии деспотизма и монархии, ограниченной фундаментальными законами, что вовсе не отрицало разумности самодержавия (необходимого в силу пространственной протяженности и многонационального состава государства), однако предполагало

максимально ограничивающую личный произвол рациональную организацию. Документ воплощал доктрину европейской просвещенной монархии, ограниченной основными законами и дополненной исполнительной властью в лице Сената как российского верховного правительства при сохранении самодержавных традиций. Проведение кодификации уголовного и гражданского права, судоустройство и судопроизводство были бы направлены на укрепление государственной централизации, а также ограничение и контроль судебной власти. Кроме того, должны быть сохранены права и привилегии дворянства как «первенствующего сословия» России, в крепостной зависимости от которого находилась огромная часть населения. Предполагалась законодательная регламентация всех сословий и введение совещательного бюрократического института при монархе для лучшей разработки законов в виде собрания депутатов под председательством канцлера юстиции. Оно должно было рассматривать проекты, представленные царской властью с последующей передачей их в общее собрание Сената и на окончательное утверждение монарха. Целью этой процедуры обсуждения законопроектов объявлялось «надзирание прав государственных».

Придя к власти, Александр I задался целью практической реализации европейской концепции просветителей, для чего в 1801 г. образован Негласный комитет в составе Строганова, Новосильцева и Чарторыйского - фактический штаб будущих реформ. Характеризуя степень разбалансированности власти при действующих подходах, А. Чарторыйский заявил, что существующая система управления «представляет картину величайшего неустройства: между высшими органами .

идут постоянные столкновения; министры, учрежденные в некоторых ведомствах, не подвергаются никакой ответственности; наблюдение прокуроров за остальными служащими совершенно недостаточно; вообще все права не определены, и потому как для целых ведомств, так и для отдельных лиц возможны вторжения в чужую область, а рядом с тем и уклонение от своих прямых обязанностей»[162].

Коронационные проекты А.Р. Воронцова, В.П. Кочубея и Н.Н. Новосильцева нашли наиболее полное выражение в принципиальном идеологическом документе - «Грамоте российскому народу» 1801 г. Среди ее идеологических источников можно

назвать, прежде всего, Habeas Corpus Act, - характеризующий английские конституционные прецеденты; а во-вторых, Декларацию прав человека и гражданина, составившую основу трех французских конституций[163]. Обратим внимание на ограниченный характер понимания самого понятия конституции идеологами реформ: «конституция - это закон, определяющий порядок, который следует соблюсти при создании административных законов, которые непременно, поскольку они требуют видоизменений, объяснений и т.д., должны подвергнуться перемене согласно известному, строго определенному, неизменному способу, который закрыл бы дверь всякому произволу и, следовательно, уменьшил бы зло, могущее произойти от различия способностей тех, кто стоит во главе государства», - определение одного из соратников императора П.А. Строганова.

Но, в итоге работы сподвижников императора становилось все более очевидно, что представления о программе преобразований ограничивались рамками олигархического конституционализма XVIII в., однако, новое учреждение создавало при самодержце законосовещательную коллегию наиболее видных сановников. Хотя данный институт юридически не ограничивал власть императора, он в то же время давал фактическую возможность для членов Совета влиять на принятие решений, в частности, рекомендовать монарху новые законопроекты, но все же без права законодательной инициативы. Однако совет из доверенных императору лиц не стал центром реформаторского процесса, поскольку уже в начале государственной деятельности Александра I обнаружились «противоречия между интересами выросшего и окрепшего на крепостном праве дворянского сословия и самодержавной императорской властью»[164].

В 1809 г. по поручению Александра I уже М.М. Сперанским представлен знаменитый «План всеобщего государственного образования», который воплотил на бумаге рассуждения императора и исполнителя его замыслов. Он включал в себя концептуальное «Введение к Уложению государственных законов» и примыкавшие к нему три документа, в которых был изложен конкретный план реформ. Стратегическая цель преобразований виделась в создании условий для перехода от традиционного самодержавия к более прогрессивной форме правления - рационально организованной «истинной» или «законной» монархии. Пытаясь найти прочную основу правового

обеспечения абсолютизма Нового времени, авторы придерживались мнения, что Российская империя, как государство нераздельное и монархическое, должна управляться «державной властью» по «коренным государственным законам, то есть конституции». Под конституцией понимались «права верховной власти, права престола, образ составления законов, права подданных», а также устройство тех высших государственных законодательных и исполнительных учреждений, т.е. систему установленных монархом законодательных норм, обеспеченных его «доброй волей» их соблюдать и закрепляющих единые правовые принципы регламентации общественной жизни и деятельности органов государственного управления. План преобразований предполагал основой устройства государства принцип разделения властей, идеи верховенства закона, выборности части чиновников и суда. В качестве сопутствующих элементов мыслилось определенное институциональное обеспечение соответствия актов исполнительной власти («учреждений») и обыкновенных («гражданских») законов «коренным» (основным) законам.

Реформатор не предусматривал федеративных начал в преобразовании государственной системы, а говорил лишь о децентрализации власти как идее, определяющей деятельность различного уровня властных органов всех трех ветвей без ущерба для самодержавия: «державная власть соединяет в себе законодательную, судную и исполнительную и приводит их в действие посредством государственных сословий, для сего установленных. Сословия сии суть: в общем соединении всех государственных сил - Государственный совет, в порядке законодательном - Государственная дума, в порядке судном Сенат, в порядке управления - Министерства»[165]. А уже в «Кратком начертании государственного образования» 1809 г. Сперанский выразил обстоятельно свои предложения: «Государственной думе вверяются законы. Сенату - суд. Министерству - управление. Законы предлагаются правительством, уважаются в Думе, утверждаются государем. Никакой новый закон не может быть издан без уважения Думы»[166]. Безусловно, предложенные

институциональные конструкции, затрагивали основы всей патриархально-дворянской системы, не случайно он позже писал: «Сила всех предложенных преобразований в том состояла, чтобы постановить управление империи на непременном законе и дать России

внутреннее политическое бытие, а сею целью определить, прежде всего, разум коренных государственных законов, т.е. начертать план конституции»[167].

Сперанский различал два вида преобразований - внешний и внутренний: «первый состоит в том, чтобы облечь самодержавную власть во внешние конституционные формы, не отнимая у нее ничего от ее могущества и той широты, которые ей присущи, и второй, направленный на то, чтобы не скрывать самодержавную власть под внешними конституционными формами, а ограничить ее реально, путем создания национальных институтов, обладающих собственной реальной силой, и утвердить самодержавную власть на базе основного закона. Отметим главные пути реформирования государственного механизма по замыслу Сперанского, - во-первых, построение стройной системы государственных органов управления империей, согласовав ее как по вертикали (ветви власти - «порядки управления» и соответствующие им учреждения), так и по горизонтали (соответствующие государственные учреждения на различных уровнях административно-территориального деления). Во-вторых, теоретические и практические принципы построения государственного механизма, разграничение управленческих сфер и направлений деятельности. Можно говорить, что при этом Сперанский практически сформулировал основы построения административного законодательства переустроенной Российской империи.

В общих чертах предложенная схема разделения властей как «порядок управления» предусматривала сохранение власти императора в качестве высшей ступени властных полномочий, но с распределением на более низком уровне и обеспечением специализации властей[168]. Предложенная система органов власти в государстве уже предусматривает разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную как на центральном, так и на региональном уровнях. Законодательную власть в губерниях должны были осуществлять губернские думы, формируемые из депутатов. Исполнительная власть вручалась губернскому правительству и Совету из депутатов. Судебная власть была представлена губернскими судами, формируемыми губернскими думами. Реализация этих принципов предполагалась и на окружном, и в волостном уровнях.

В своих проектах Сперанский предложил подчинить административно­территориальное устройство империи задачам формирования новой системы государственных органов на началах определенного представительства в них различных сословий населения, создания реально функционирующих и достаточно сильных на всех уровнях «ветвей власти» и действенных органов государства. В предлагаемую систему административно-территориального устройства Сперанский не только заложил подходы, связанные с распределением государственно-властных полномочий на уровне отдельных преобразований, но и определил две их категории. Губернии, составляющие основу империи, представлялись автору реформ как единицы «общего порядка управления» с распространением на них общеимперского законодательства. Но поскольку в России были территории, управление которыми формировалось отдельно, в процессе их завоевания или присоединения к центру, то в отношении них предполагалось использовать «особое устройство» и регулирование на основе как общеимперских, так и местных законов. Исходя из изложенного, административно­территориальное деление должно быть унифицировано, но с учетом особенностей управления отдельными ее национальными регионами - областями, специфика которых в управленческом отношении выражалась в отношении местной системы управления и местного законодательства. По существу, проект Сперанского означал превращение самодержавной монархии в конституционную. Хотя, император одобрил этот проект, но принять его в целом не решился. Реализованы были лишь некоторые замыслы Сперанского. Так, в январе 1810 г. был создан Государственный совет и последовало преобразование министерств, функции которых были уточнены.

Одновременно с программой преобразований государственного управления М.М. Сперанский занимался разработкой конституционных основ отдельной части империи - присоединенной в 1808-1809 гг. Финляндии. Первоначально возложенная на Сперанского работа над проектом финляндской конституции была непосредственно связана с общим переустройством России, поскольку по идее императора предполагалось большей частью гарантировать финнам то, чем уже на практике обладала Финляндия под управлением Швеции и что уже доказало свою функциональность. Кроме того, для России было крайне важно добиться создания гарантий, что Финляндия не станет идейной и оперативной базой революционеров, и

чтобы оттуда их влияние не распространялось до Петербурга[169]. Созданная конституция обеспечивала населению гражданские и политические права, организацию на самостоятельных началах местного управления, но органы верховного управления устанавливались не по праву конституции, а по усмотрению центра, что в условиях абсолютной монархии закономерно. По нашему мнению, следует согласиться, что юридическое существо присоединения Финляндии было простой инкорпорацией в состав России»[170], а конституция стала заключительной стадией этого процесса.

Александр I в 1815 г. «даровал» конституцию и Польше, став после Венского конгресса царем Польским. Населению новой части империи предоставлялся законодательный сейм, гарантировалась свобода печати, границы которой устанавливал сейм; неприкосновенность личности, уничтожались конфискации имущества и административная ссылка; устанавливалось употребление польского языка во всех правительственных учреждениях Царства Польского и обязательное замещение всех государственных должностей в администрации, суде и войске подданными Царства Польского. Установлена была присяга Конституции со стороны царя польского, т.е. русского императора[171]. По конституции, сейм не только обсуждал предлагаемые императором законопроекты, но имел право не одобрять их. Вследствие таких тенденций на сейме 1818 г. Александр I заявил о своем намерении распространить «свободные учреждения» на все страны, вверенные его попечению[172]. Можно сказать, что введение в Польше конституции и открытие в 1816 г. первого польского сейма стали для императора практическими шагами в переустройстве империи: конституционное устройство становилось прообразом будущего России.

Однако, имелись значительные сомнения в реализации таких перспектив, явную противоречивость планов реформирования содержат суждения государственных деятелей. Например, Александр I отверг аргументы А. Чарторыйского, который в декабре 1812 г. предостерегал императора от присоединения Польши к России на условиях личной унии. Чарторыйский предлагал восстановление Польши и возведение на ее престол великого князя Михаила Павловича. Он писал: «Польша под королевской властью великого князя все равно будет частью империи. Оборонительный и

наступательный союз, семейный пакт, свобода торговли, право общего гражданства - всего этого достаточно, чтобы не оставить почти никакой разницы между подобным соглашением и полным присоединением. Польша осталась бы навсегда привязанной к России узами признательности, интереса, всевозможных выгод и тем верховенством, которое последняя всегда имела бы над ней». То есть логичной признавалась идея, будто в условиях международной поддержки, конституционные отношения между Россией и Польшей ставили в устойчивое состояние имперскую политико-правовую практику. Убеждение Чарторыйского так и звучит: «Прочная федеративная система дает империи - центру этой системы, больше силы и больше гарантий безопасности, чем расширение границ»[173].

Известно, что польский вопрос всегда играл большую роль во взаимоотношениях российской власти и общества[174], и потому после восстания в Польше 1815 г. Александр I поручил Н.Н. Новосильцеву соотнести общие и частные вопросы государственного устройства, составив на этой основе проект российской конституции - «Государственную уставную грамоту Российской империи». Продолжением реализации либеральных взглядов в государственной политике стала поддержка в 1816 г. инициативы эстляндского дворянства, выступившего с проектом освобождения помещичьих крестьян, в результате чего в 1816 г. императором был утвержден указ, согласно которому крестьяне получали личную свободу, но права на землю лишались[175].

В мае 1818 г. Александр I предоставил особый административный строй Бессарабии, отошедшей от Турции в 1812 г. Бессарабские установления не затрагивали прав населения, однако предполагали определенный симбиоз различных подходов к определению управления национальным регионом. Новый край поручался власти военного генерал-губернатора, в то время как повседневное управление находилось в руках гражданского губернатора. Региональная власть сосредотачивалась в Высшем совете, решения которого были окончательными - не подлежали утверждению царем и

на них нельзя было подать апелляцию, корректировка возможна была только путем пересмотра и изменения уже действующего решения, и приводились они в исполнение немедленно. Вводились правила пользования языками в управлении и суде, формы гражданского права устанавливались согласно местным законам и обычаям, а уголовное право - в соответствии с российским законодательством. Можно утверждать, что область была обособлена в административном отношении от центра даже в большем объеме, нежели Царство Польское, однако есть и мнение, что «Бессарабия получила лишь гражданско-правовые особенности»[176]. На наш взгляд, Бессарабская область, в отличие от Финляндии и Польши, получала в империи регионально-наместническое управление с перспективой автономного национально-территориального статуса региона с в конституционными основами управления.

В 1819-1820 гг. в Варшаве французский юрист Петр Иванович Пешар-Дешан под руководством Н.Н. Новосильцева, подготовил Конституционную хартию России (в русском варианте - «Государственная уставная грамота Российской империи»), в которой определялось, что монарх является единственным источником всей власти в империи. К октябрю 1819 г. текст был готов, поступил для замечаний Александру I и после его редактирования стал иметь название «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи». Небольшой по объему текст - всего две с половиной страницы печатного текста - был разделен на семь глав, написан на французском языке, и нет сведений о его переводе на русский. Принципиально о конституционном характере проекта свидетельствуют следующие его идеи: 1) представительная форма правления в лице императора, состоящего из императора, министров и назначаемых императором членов Государственного совета, а также Государственной думы (сейма), созываемой каждые 5 лет; 2) перед принятием закона император должен советоваться с Государственной думой, которая получала право исследовать, отклонять и даже налагать вето на законопроекты; 3) Государственная дума получала полномочия утверждать государственный бюджет России; 4) федеративная структура империи, которая разделялась на наместничества, внутри каждого наместничества предлагалось создать двухпалатную думу; 5) декларировался целый ряд гражданских свобод и общих принципов права.

Используя выводы исследования С.В. Мироненко[177], рассмотрим концепцию документа. Прежде всего, определялись прерогативы императора в исполнительной власти: «он один располагает всеми военными силами, объявляет войну, заключает договоры, назначает на все должности в империи и т.д.». Верховенства императора в законодательном процессе четко не фиксировалось, однако утверждалось, что верховная власть неделима и принадлежит персоне монарха. Право на помилование ставило императора во главе судебной системы. Относительно деятельности органов народного представительства предусматривалось, что «созыв, отсрочка, роспуск сеймов и обновление депутатов будут сходны с тем, что предписано по этим предметам в польской конституции»[178], соответственно по указу императора. При выборе депутатов в общероссийский и местные парламенты императору было предоставлено право окончательного выбора депутатов из избранных кандидатов.

Грамотой предусматривалось обсуждение законов общероссийским сеймом, без указания субъектов права законодательной инициативы. Иерархия нормативных правовых актов определялась в следующем виде: «Законодательная власть включает в себя: 1) законы, то есть законные постановления, основанные на незыблемых

принципах; 2) положения, уставы и регламенты о порядке и управлении государством; 3) указы, декреты, распоряжения и предписания по частным делам и случайным вопросам. Представительный орган включал две палат: верхняя - Сенат из назначаемых императором сенаторов, нижняя - палата депутатов, члены которой избирались привилегированной частью населения.

Проектом устанавливалось федеративное устройство, и Россия должна была делиться на 10 наместничеств, которые, в свою очередь, делились на губернии, губернии - на уезды, уезды - на округа. В каждом наместничестве создавался свой наполовину выборный от уездов, наполовину назначенный «наместнический» сейм, предметы ведения и полномочия которых четко и подробно не регламентированы, записано лишь: «Жалобы на правительственных служащих будут заноситься в тетради, которые местные избирательные сеймы направят сеймам наместничеств для передачи общему сейму, и, наконец, императору». Хотя говорится о буржуазном принципе равенства всех граждан перед законом, выраженном формулой: «закон охраняет равно

всех граждан без исключения», тем не менее, избирательное право не было всеобщим. Право быть избранным в сеймы получали все дворяне, внесенные в дворянские книги, и все землевладельцы не дворянского происхождения, купцы первых двух гильдий, деятели культуры и хозяева мастерских. Избирать не могли помещичьи, удельные и государственные крестьяне.

Предполагалось существенно изменить функции и структуру Сената, согласно проекту он делился на департаменты по числу наместничеств, и каждый из них становился верхней палатой наместнического сейма, соответственно, и находиться был должен в главном городе наместничества. Часть сенаторов по назначению императора должны были занять место председателей «высших судебных мест». Судебная система строилась на демократическом принципе независимости суда, в том числе, указывалось на несменяемость судей, а также на апелляционный суд в каждом наместничестве и функционирование верховного суда для всех судебных инстанций в империи.

Значительное внимание отводилось управленческой структуре и организационным связям государственного аппарата. Высшим административным органом утверждался Государственный совет в составе «всех министров, имеющих ведомства, и других членов по выбору императора». Его целью должно было стать обсуждение всех вопросов управления империей. Подобные правительства предусматривалось создать и в наместничествах: «В каждом наместничестве общее собрание во главе с наместником состоит из всех глав администрации, соответствующих каждому министерству, и из других персон, назначаемых императором»[179]. Координацией деятельности центрального правительства и наместнического управления по каждому министерству поручалось заниматься специально вводимым должностным лицам - государственным секретарям.

Оценивая «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи», следует поддержать исследователя С.В. Мироненко, высказавшего мнение относительно документа как «типичного образца буржуазного законотворчества», в силу отражения существенных черт буржуазного государственного устройства: разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную, независимость одной от другой, равенство всех граждан перед законом, народное представительство . В плане политико-территориального устройства и распределения власти между ее

уровнями, существенных изменений выделить в проекте нельзя - органы народного представительства состояли лишь наполовину из выборных членов, наместничества не получали право самоуправления, монарх по-прежнему реально не ограничивался в своей власти по территории. Послужившие последующим мерам идеи проекта - разработке нового деления империи на наместничества - в царствование Александра I доведена до конца так и не была. В дальнейшем подготовленный на основании «Краткого изложения основ» более подробный по содержанию проект конституционной хартии империи в русском варианте получил название «Государственная уставная грамота Российской империи» - как видим, слово конституция в ней не употребляется.

Поскольку нас больше интересуют в конституционном проекте политико-правовые идеи относительно развития формы государственного устройства, то приведем лишь анализ распределения властных полномочий по территории империи. В грамоте шире отражение нормы о законодательной власти: «общие законы постановляются государем при содействии общего государственного сейма. особенные или местные законы постановляются государем при содействии сеймов наместнических. Законодательная власть заключается в особе государя при содействии двух палат государственного сейма». В качестве детерминанты вопроса следует отметить, что «все проекты законов гражданских, уголовных и по части управительной, коих действие распространяется на всю империю» не могли быть изданы помимо общегосударственного сейма и без его утверждения. Право законодательной инициативы предоставлялось исключительно императору, о чем четко зафиксировано: «проекты законов, составленные в Государственном совете, взносятся на общий государственный сейм по повелению государя членами означенного совета». С другой стороны, за парламентом закреплялось право вето: «Проекты во всех сеймах принимаются или отвергаются большинством голосов», подобная же возможность предусматривалась и для императора: «Ежели государь утверждает его, то он обращается в закон и обнародывается по утвержденному порядку. Ежели же государь не соблаговолит его утвердить, то проект уничтожается»[180].

Большое внимание проектом уделено местному управлению, начиная от общих принципов и предварительных распоряжений, заканчивая структурой управления в наместничестве. В целом организация власти на местах совпадала с подходами в

масштабах всей страны: «наместник купно с Советом на основании предписанного порядка печется о благосостоянии вверенных ему губерний и блюдет за точным исполнением законов и повелений высшего начальства по всем частям управления». Совет наместничества, как и Государственный совет, разделялся на две части - Правительственный совет и Общее собрание. Правительственный совет должен был стать как бы Комитетом министров наместничества. Отмечалось, что его члены выступают «в качестве начальников отделений по Совету наместничеств и в виде отряженных чиновников от каждого министерства». Общее собрание Совета решало дела по всем предметам управления наместничества, сами вопросы для обсуждения вносились или императором, или Комитетом министров, или наместником.

Можно констатировать сохранение дуалистического подхода и к данному проекту, поскольку наряду с провозглашением законодательной власти общероссийского и наместнических сеймов принята ограничительная норма - парламентская власть призвана лишь изменять и совершенствовать предложенные ей законы, но не наделена полномочиями предлагать новые законодательные акты. И даже наполовину назначенным императором по составу депутатов сеймам не предусмотрено такого права, соответственно, данный подход подтверждает уже обозначенное суждение - проект создавал возможности верховной власти оставаться единственным источником права, а органы народного представительства имели лишь совещательные функции. Привнесение в проект идеи о расширении местного самоуправления, вплоть до автономного, делает общепризнанным для того времени факт необходимости серьезной перестройки институциональной организации публичной власти всех уровней. Очевидным признавался лишь суверенитет императорской власти, ее определяющее значение в формировании и деятельности законодательных, судебных и исполнительных учреждений в центре и на местах. Полагаем, что конституция Новосильцева являлась шагом назад в сравнении с проектом Сперанского (система назначения в Думу вместо выборности; дополнение имущественного ценза у Сперанского сословным принципом у Новосильцева, т.к. большая часть депутатов избиралась от дворянства). Как видим, в период расцвета абсолютизма и достижения Россией своих имперских границ проектами переустройства административной системы не предусматривалось новаторских средств легитимации имперской власти.

Однако конституционным планам верховной власти в общих границах Российской империи в силу геополитических условий, идеологического неприятия дворянством не суждено было реализоваться. Как отмечается в современных исследованиях, уже в первой половине XIX столетия стала очевидна нежизнеспособность многих геополитических построений Венского конгресса. Австрия потерпела поражение в борьбе с центростремительными силами в Германии и Италии, Бельгия отделилась от Г олландии. Борьбу за самостоятельность вели народы Османской империи. Эти бурные события заставили имперскую власть задуматься о формах существования наций в полиэтнических государствах, их административно-правовых и культурно-языковых взаимоотношениях с центром[181]. Потому не вопросы конституционности существующего строя, а внешнеполитические, дипломатические и военные вопросы в государственном механизме выходили на первый план в начале XIX в.[182], соответственно, серьезно повышалось значение унифицированного административно-территориального устройства России. Кроме того, конституционные предложения усугубляли сложную сословную систему и прерогативы дворянства, а после французской революции не своевременным и пагубным для такого обширного и отсталого государства, как Россия была даже «революция сверху».

Перелому взглядов императора на конституционный вопрос и автономизм национальных регионов в государственном устройстве способствовал ряд причин. Польский сейм отклонил все правительственные законопроекты и был закрыт ранее намеченного срока. Охранительно-пацифистская утопия Священного союза оказалась неосуществимой, а появление новых государств в результате отделения от традиционно существующих со всей очевидностью продемонстрировали противоречие между консервативной законностью и политической свободой, к которой призывали идеологи либерализма. Поэтому результатом правления Александра I стало смешение функций различных частей государственного аппарата, отсутствие контроля за выполнением правительственных решений, дублирование ответственности правительственных чиновников, очевидный разрыв между издаваемыми законами и их исполнением, произвол и повсеместная коррупция. А установленные «некоторые ограничения

самодержавной власти со стороны юридически оформленных высших государственных органов империи носили несущественный характер, фактически не действовали» [183] .

При определении идейных основ государственных преобразований во второй половине XIX в. необходимо выделить сталкивающиеся между собой политико­правовые доктрины. Во-первых, официальную имперскую идеологию, отводящую России роль оплота "священных принципов" легитимизма, монархически трактуемой законности с моральным правом вмешательства в дела соседних государств. Во-вторых, славянофильское учение об обреченности Запада и единственно истинном органичном историческом пути, открытом перед православной Россией. В-третьих, западничество, в рамках которого Российская империя исследовалась как государство вне цивилизованного процесса и потому способное к прогрессу лишь при восприятии европейских ценностей. Однако перечисленные концепции оказывали косвенное влияние на переустройство государственного механизма и не получили статуса идеологических платформ или проектов реформ в государственном строительстве.

Заметим, что Россия оказалась в ситуации выбора еще и потому, что с 1850-х годов перед империями стояла дилемма - ко второй половине XIX в. уже стало ясно, что будущее будет принадлежать системам континентального масштаба и только они останутся по-настоящему великими державами[184]. Национальный дискурс преобразований в это время только возникал и не являлся детерминантой социально­политических исканий. При всей несовместимости различных идеологических течений в них присутствует получившая широкое распространение трактовка России как автономной, саморазвивающейся государственной системы. Таким образом, обозначенные в XIX в. предложения государственного переустройства России по конституционному пути и законодательного совершенствования политической системы оказывались не реализованными практически, проектирование имперской государственности этим исчерпывалось. Лишь в начале XX в. монарх вынужден согласиться с ограничением собственных прерогатив, однако действие правовых новаций в империостроительстве в силу кризиса государственности оказывалось невыраженным и о результатах можно говорить лишь в гипотетическом смысле,

впрочем, эта проблематика остается дискуссионной и специальной по смыслу реализации уже в ходе различного рода правоприменительной практики.

Присоединение новых территорий - Финляндии, Бессарабии, остальной части Польши, кавказских территорий - обострили комплекс накопившихся за XVIII столетие административных проблем. Все очевиднее обществом и правительством осознавались убеждение о неприспособленности государственного механизма Российской империи в существующем виде и состоянии, а также потребность изменения действующей политической системы. В этих условиях верховная власть вынуждена была в начале XIX в. разрабатывать проекты нового государственного устройства, вплоть до октроированных конституций-установлений как для отдельных регионов, так и в общем для империи.

Планы реформ предусматривали подчинение административно-территориального устройства империи задачам формирования новой системы государственных органов на началах определенного представительства в них различных сословий населения и создания реально функционирующих и достаточно сильных на всех уровнях управления по «ветвям власти» при сохранении самодержавия. Планировалось бюрократическое перераспределение властных полномочий на уровне отдельных преобразований, фиксировались разноуровневые категории регионов: «общего порядка управления» и территории с «особым устройством», управление в которых предусматривалось на основе как общеимперских, так и местных законов и обычаев.

Значительным шагом стали утвержденные императором конституции-хартии Великого княжества Финляндского и Царства Польского, по сути, отождествлявшие процесс их инкорпорации в состав империи, поскольку был санкционирован сложившийся порядок, и они не выражали воли населения этих территорий, хотя обеспечивали ему большие права, чем в остальной империи и создавали на самостоятельных началах местное управление. Однако органы верховного управления были установлены не по праву конституции, а по усмотрению центра, что в условиях абсолютной монархии закономерно. В отношении же самой империи идея конституционных порядков не получила развития вплоть до начала XX в., но и провозглашенная дуалистическая монархия во многом сохранила неравноправие

населяющих империю народов как в публичном, так и в частном праве, бюрократический характер администрации.

2.2.

<< | >>
Источник: КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019. 2019

Еще по теме Политико-правовые подходы к организации эволюционирующего имперского пространства: власть, территория и население в этнополитике России:

  1. Государство и право дореволюционной России. ЛЕКЦИЯ, 2019
  2. Лекция 4. Административно-правовой статус органов исполнительной власти.
  3. 4.2. Виды органов исполнительной власти
  4. 6.1. Понятие и виды предприятий, учреждений и организаций.
  5. Экономический подход
  6. 1.6. Исполнительная власть и государственное управление.
  7. Рыночный подход
  8. 4.6. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
  9. Теоретические и методические подходы к расчету ставки восстановления
  10. 4.5. Федеральные и территориальные органы исполнительной власти
  11. 4.3. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти
  12. 28. Коммерческие организации: понятие, общая характеристика, виды.