<<
>>

Малороссия: от административно-территориального автономизма к унифицированной системе управления Российской империи

С конца XV в. население Малой Руси в составе Польши было разделено на две части: в Поднепровской Украине жили посполитые люди, под властью короны и помещиков, а в Запорожье - казаки, избиравшие себе старшину и исповедовавшие греко-римскую веру[265].

У казаков начальником войска являлся гетман. Оно получало хоругвь, печать и право иметь свою артиллерию, крепости, флотилию, казну и пр., при этом делилось на 10 полков, из которых 3 находилось на левой стороне Днепра, 7 - на правой. Полки состояли из нескольких сотен, а сотни из куреней. Каждый полк имел свой город, каждая сотня свое местечко, каждый курень свои села и хутора. Главное присутственное место для войска была войсковая канцелярия, в которой под председательством гетмана заседали генеральный обозный (начальник артиллерии), генеральный судья, войсковой писарь и войсковой эсаул (непосредственный начальник конницы и пехоты). Важнейшие войсковые дела решались в народных собраниях - радах, где большинство голосов определяло решение. В общественной структуре простонародья выделялись селяне, мещане и военно-служилые, выборные казаки. Группы высшего сословии были более дифференцированы: в слободах и хуторах - помещики и приходское духовенство сел; в городах - полковники, некоторые другие чиновники и городское духовенство; в войске - ближние начальники; здесь же состояло шляхетство (военное и духовное), имевшее крестьян, и простые паны, не владевшие собственными крестьянами и во временном услужении которых состояли казаки[266].

Устроенная польской республикой сословная организация местного населения способствовала упорядочению в управлении и реестровыми казаками, и различными по

правовому положению гражданскими людьми. Однако, заметим, что такое устройство лишь на время сформировало равновесие интересов основных слоев малороссийского населения и польской власти, и уже в последнее десятилетие XVI в.

казаки восстают по причине чрезмерного налогообложения и притеснения в вероисповедании, особенно после провозглашения унии восточной с западной церковью в 1595-1596 гг.[267]Десятилетие 1638-1648 гг. - время магнатского террора - польские паны вообще называли периодом «золотого покоя»[268], поскольку в борьбе за казацкие земли Запорожской Сечи магнаты пренебрегали законами Речи Посполитой и добивались от короля подтвердительных грамот на захваченные ими владения.

В итоге неудач в борьбе с польской колонизацией гетман Богдан (Зиновий) Хмельницкий обратился к московскому правительству с просьбой принять Малороссию «под царскую руку», поскольку интересы широких слоев населения возможно было осуществить при помощи России - государства, где сильная царская власть опиралась на среднее и мелкое дворянство, близкое по своей социальной природе к казацкой старшине и украинскому шляхетству[269]. Земский собор 1653 г. высказался за такое присоединение, что вызвало войну России с Польшей, результатом которой стало признание Малороссии частью российского государства[270]. Законодательство исследуемого периода не дает достаточных возможностей для его формально­юридического толкования, поскольку содержит в себе широкое применение обычая, и, тем не менее, из текста следует, что инициатива исходила от гетмана и малороссиян, а русский царь обращает внимание на их службу Московской Руси как на заранее согласованное условие последующего объединительного процесса. Решение верховной власти носит общий, декларативный характер, подчеркивая торжественность исторического момента, значимость народного волеизъявления. Стоит подчеркнуть, что с этого момента вольности запорожского войска новой властью были распространены на все остальное малороссийское население[271]. Сложившиеся в итоге историко­политические условия, с одной стороны, российское самодержавие использовало в своих государственных интересах - для охраны южных границ, внешнеполитического

веса; а с другой - вынуждали готовиться к очередному военному противостоянию с Польшей и Османской империей.

Обозначенное соглашение послов Хмельницкого с Москвой нашло отражение в акте верховной власти от 27 марта 1654 г. и в так называемых «статьях» Богдана Хмельницкого[272], которые закрепляли местные политико-правовые обычаи исходными положениями местного управления. Административный строй Малороссии определялся в существующих местных учреждениях во главе с гетманом, поручались они «нововыбранному Гетману на подданство и на верность веру Нам Великому Государю». Своего участия в выборах верховная власть не предусматривала, признавая это право полностью за административно самостоятельной территориальной организацией населения. Но не было сказано и о том, что за Украиной признается возможность смещать гетмана, который после царского утверждения становился гарантом переяславских соглашений и соответственно за их нарушение нес ответственность перед царем. Говорить о царской власти как об юридическом источнике власти гетмана эти формы права прямо не дают оснований, но фактически описаны отношения подчинения и зависимости новых подданных от российской власти, уже в соглашении 1654 г. царь именовался «самодержцем всея Великия и Малые России»[273]. Потому обращение Переяславской рады и соглашение предлагается рассматривать как складывание «первой автономии в составе России»[274], поскольку действующие органы управления строились на основе деления на «полки», которые одновременно были и военными, и территориальными единицами, а полковое начальство осуществляло суд и административную деятельность. Параллельно действовало сословное городское самоуправление с выборными должностями на основе майдебургского права (по типу «земского права» немецких городов - Н.К.) и постепенно формирующееся из казацкой старшины дворянское самоуправление. Заметим, что отсутствие в это время систематизированного права принуждало руководствоваться сложившимися обычаями.

В дальнейшем «Трактат» 1654 г. Хмельницкого обеими сторонами постоянно объявлялся основным актом для решения всех вопросов как рассмотрения ситуации присоединения Малой России к Москве, так и источником для устранения возникающих

правовых пробелов в отношениях между субъектами данного договора, а также выступал традицией в легитимации власти нового избранного гетмана Украины, причем формально утверждаемого царем-императором.

Касаясь юридической природы этого «основного закона», стоит акцентировать внимание на тот факт, что он имеет прецедентный характер - ранее у московских князей расширение подданства происходило через завоевание или внешнеполитическое дипломатическое давление, а это в свою очередь придавало документу исключительную юридическую силу. Отсутствие в государственно-правовой практике Российского централизованного государства и, тем более, в Украине осознания понятия «закон» создавали необычную ситуацию возвращения при решении важных вопросов, касающихся России и Украины именно к данному эпохальному акту. Есть смысл обратить внимание и на то обстоятельство, что инициатива малороссийской элиты о присоединении к российскому государству не только создала обоснование для требований сохранения своих прав и вольностей, но и предоставили России при условии их сохранения, уважения и обеспечения возможность продолжать реализацию идеи объединительного процесса.

Реализация переяславских объединительных соглашений предусматривала законодательное решение вопросов управления, действия местного права, религии. Кроме того, фактически сложилась ситуацию, когда Москва не принимала участия во внутреннем управлении Малороссии, а лишь участвовала в выборах (без решающего голоса) гетмана и не тратила финансовые средства на содержание малороссийского войска, а Украина не несла налогового бремени в пользу Москвы. При том, что территория Украины являлась и особой таможенной зоной вплоть до середины XVIII в., поскольку этот аспект отношений включался в рамки местных прав. Местное право приобретало главенствующее значение в управлении малороссийскими территориями, а значит, акты царской власти, если они касались и Украины, должны были иметь специальные указания. Путем таких оговорок и должна было происходить инкорпорация местного права в рамках объединительной тенденции. Добровольный характер вхождения, инициатива об этом представляющей общество элиты, договорный характер объединения обеспечивали условия самобытного проживания присоединенного народа на основе имеющейся правовой системы под управлением избранными им правителями и под верховной властью русского царя, но эти обстоятельства четко не определяли пути и направления совместного государственно­

правового бытия, что утверждает в мысли о закономерном организующем влиянии верховной власти в политическом пространстве единого государства.

Историко-правовые оценки современниками значения Переяславской рады находятся в диапазоне от принудительного вхождения, протектората до договорного характера отношений[275] зависят от общего понимания малороссийской истории, а значит и от взгляда на сформировавшиеся в польский период Украины традиции самоуправления. Есть значительная доля взвешенности в оценках проблематики исследователями советского периода: «укрепило силы Русского государства, отодвинуло далеко на юго-запад его границы. ослабели позиции Польши», поскольку геополитический фактор детерминировал процесс империостроительства на всем его протяжении. О том, что обращения «принять под царскую руку» не были чем-то необычным для того времени, говорит факт, что уже в 1656 г. представители молдавского правительства обратились к царю Алексею Михайловичу с просьбой присоединить Молдавию и оказать ей помощь в освобождении от турецкого ига», .но этому помешала затянувшаяся война России с Польшей и враждебная позиция Турции[276].

Преемники Богдана Хмельницкого продолжали действовать в духе обозначенных норм и возобновляли «статьи» 1654 г., обращаясь к Москве с уточняющими отдельные положения «переяславского договора» текстами, на наш взгляд, отражающими постепенное изменение управленческого воздействия верховной власти Москвы по отношению к Малороссии на фоне постепенного изменения сдерживающего геополитического значения этой территории и снижения значимости запорожского войска в охране стратегических рубежей российского государства. Например, в 1659 г. [277]казакам предоставлялась защита со стороны русских властей от своих старшин: «где три человека Козаков, тогда два третьего должны судить»; назначенным царем чиновникам за сборщиками «смотреть, чтоб делали правду»; чтоб «имений казацких никто не отнимал». И «чтоб права духовные и мирские ни в чем нарушены не были», в частности, предписывалось Митрополиту Киевскому, также и иным духовным лицам Малой России быть под благословением Святейшего Патриарха Московского, но в права

духовные святейший Патриарх вступать не должен.

Согласно «статьям Батуринским» [278]1664 г. московское правительство продолжило расширение сферы защиты своих интересов и потребовало от малороссийских чинов провести перепись и отослать назад беглых крестьян из российских городов и уездов. В результате добросовестного следования обозначенным договоренностям в сентябре 1665 г. начался процесс кооперации общеимперского дворянства и руководителей местного управления «Актом пожалования Гетмана Брюховецкого, в бытность его в Москве, в Бояре, а Старшин в Дворяне, за отдачу собираемых в Малой России доходов и сборов в Государеву казну и за истребование в Малороссийские города Воевод и ратных Великороссийских людей»[279]. Постепенно царскими чиновниками ограничиваются предметы ведения гетманской власти в налоговом хозяйстве (основной функции государства, учитывая войны и экономическую разобщенность территорий), сосредотачиваясь в основном на вопросах управления войском, то есть русские служащие все больше вовлекаются в сферу регулирования внутриполитических дел Малороссии[280]. Хотя в акте не идет речь об изменении компетенции и мест в иерархии должностей малороссийского управления, тем не менее, в дальнейшем не только подтверждается постоянство их действия, но и углубляется определение полномочий[281].

В «глуховских статьях» 1669 г[282]. закреплялось положение, согласно которому без указа царя нельзя было проводить перевыборы гетмана, за исключением измены, а судить его следовало уже по указанию верховной власти по местному праву. Последующие изменения в региональной администрации тоже связаны с назначением высшего должностного лица территории, так актом 1672 г.[283] в назидательном тоне описывающем гетманов-изменников, подтверждается, с одной стороны преемственность договорным положениям 1654 г., а с другой - служение

малороссийских подданных русскому царю и его наследникам, верховенство власти царя в Малороссии. Таким образом, анализ и оценка вышерассмотренных законодательных актов подтверждают гипотезу, что в начальный период объединительного процесса в лице гетмана было сконцентрировано политико-правовое

положение Малороссии, малейшее его изменение влекло измены и смуты; эволюция статей избранных гетманов наглядно свидетельствует, что их договорная часть постепенно сужается за счет увеличения положений о первостепенной роли царской власти. Сохранение гетманом лояльности к российской верховной власти было условием сохранения полноты его полномочий и ограничений от вмешательства в местные дела. Подчеркнем, что основы административно-территориальной автономии сохраняются, за небольшим исключением сферы военного управления и финансов, а верховная власть признает самостоятельный характер управления в Малороссии как части единого российского государственного механизма.

При Петре I, реформирующем управление по западному, прагматичному типу средством придания устойчивости государственному единству стало очередное подтверждение прав и привилегий Малороссии рядом актов конца 1708 - начала 1709 гг.: именной указ Почепским казакам «О продолжении им верной службы Российскому Государю и об освобождении их от налогов, вымышленных изменником Мазепой»[284]; на избрание нового Гетмана вместо изменника Мазепы, с сохранением войску прежних порядков[285]; о прощении сбежавших с Мазепой и возвращении им имущества и чинов, в случае раскания перед царем[286]; об избрании нового гетмана Ивана Скоропадского»[287] и вредительских действиях Мазепы[288]. Пристальное внимание к гетманскому управлению, означавшее признание серьезности возникших в малороссийских делах проблем привело к указанию не давать новому гетману отдельных «статей»[289]. Но уже в 1710 г. грамотой гетману Скоропадскому подтверждены прежние права казаков[290], оставлены все существующие местные привилегии, и значит, даже с изменой Мазепы в разгар военных действий, царь продолжал гарантировать сохранение местных политико-правовых порядков. Следовательно, Петр I усилил процессы интеграции малороссийских территорий в состав России и начинает более детально регламентировать положение гетмана и пределы его власти.

Указом от 10 декабря 1718 г. малороссийские полки были отнесены к отдельным губерниям, причем в военном отношении в ведомстве русского генерала, стоящего во главе Украинской дивизии - условия войны требовали централизации управления войском[291]. В дальнейшем, при Екатерине I, после переписи малороссийских полков по указу от 2 апреля 1726 г.[292] войско казаков перешло в ведомство военной коллегии, тем не менее, оно оставалось под непосредственным руководством украинского дивизионного генерала. То есть, после Северной войны, при отсутствии реальной военной угрозы, была установлена окончательно подчиненность объединенного воинского подразделения местного населения высшему военному руководству и во главе с русским военачальником, но это еще не означает внедрения «русского элемента» в региональное управление в целом.

Нестабильность института гетманского управления в консолидации интересов населения все более проявляется после Северной войны, так в указе 1722 г. «Об ограждении Малороссии ото всяких обид и притеснений, по силе заключенного с Г етманом Хмельницким трактата»[293] отмечаются факты взяточничества и мошенничества местных должностных лиц, несправедливого суда, незаконных и завышенных сборов с населения, подчеркивается необходимость гетману и генеральной старшине содержать управление по трактату Богдана Хмельницкого. Также напоминается об учреждении в «статьях» коронных должностей воевод и урядников в городах, чтобы в случае несправедливого суда по местным законам каждый житель мог «дело свое перенесть к Воеводе». И, хотя уже по первой губернской реформе Украина была включена в общее административно-территориальное пространство частью Киевской губернии, тем не менее это новшество не коснулось автономности в управлении на прежних началах, но уже данным указом уже создаются первые территориальные органы общей компетенции. Как и обычно для того времени, предметы ведения и полномочия направленных туда бригадира Вельяминова и шестерых штаб-офицеров четко определены не были, лишь указано в извещении гетману на необходимость соблюдать нормы трактата 1654 г., так же как и в указе «О подведомственности Малороссии Сенату»[294] не регламентированы управленческие связи малороссийских властных

структур в механизме государства. Давалось пояснение киевскому губернатору не решать дела «до судов и правления Малороссийского» и указание уже Сенату о недопущении церковных раскольников в полки[295].

Созданная указом 1722 г.[296] миссия получила статус коллегии с назначением «быть при гетмане для управления судов и прочего, что в просительных пунктах Гетмана Хмельницкого и в решительных на оное написано», с передачей ее в ведение Сената. В содержащейся здесь же инструкции бригадиру Вельяминову следовало обратить внимание на такие положения: во-первых, сужение автономии суда - «и на ратушские суды кто станет бить челом в неправых или продолжительных по делам решениях, и те дела брать вам в Коллегию, и рассматривая, решения чинить по правам и регламентам, самою истиною»; во-вторых, надзор за налогообложением - «сборы велеть сбирать урядникам и войтам Малороссийского народа в казну... и за ними смотреть»; в-третьих, установление контроля за деятельностью местных органов управления - «ежели усмотрено будет, что генеральная старшина и полковники казаков и посполитых людей впредь отягощать станут работами и прочими трудностями, и хотя от них казаков и челобитья не будет, и оное с совета Господина Гетмана пристойным образом отвращать и посольству в том помогать по истине». Инструкция содержит указания на неудовлетворительное ведение в Малой России денежных дел, и потому предписывалось «сбирать по пунктам Богдана Хмельницкого в казну Его Императорского Величества, осведомиться подлинно, сколько их и кому с чего сбирается., а что собрано будет принимать им у них в коллегию». И поскольку суд, налоги и исполнительно-распорядительное управление выступали основными функциями государства, а их исполнение по указу не было отнесено к специальным учреждениям, то данный шаг имел первостепенное значение для суждения о наращивании нормативно-управленческих мер в политике по ликвидации различий между Украиной и Москвой. Функционирующий же в допетровский период малороссийский приказ управлял лишь делами запорожского войска и городами: Киевом, Новобогородском, Нежином и Переяславлем. Исследователи отмечают, что при всеобщем однообразии губернского управления с 1708 г. управление Малороссией носит характер особенный, хотя и не делается даже попыток внести ясность во властные

отношения Россия - Малороссия и сопоставить распределенность полномочий между органами власти, поскольку общеимперские подходы в данном случае неприменимы[297].

В этом же направлении принят и указ 1723 г. [298], которым император выразил волю «объявить казакам и прочим служилым малороссиянам, что в Малороссийские полки, по их желанию, определяются в полковники из русских». Петр I специально оговаривал, что, в случае притеснений со стороны этих воинских командиров местному населению, нужно ему напрямую сообщать, и наказанием по воинским артикулам будет смертная казнь. Актом 1723 г.[299] в полки откомандированы специальные надзиратели за сбором налогов, а также были введены новые сборы - с куф, казанов, пчелен и табачная десятина (в дальнейшем отменены указом Екатерины I от 3 июня 1726 г.[300] и восстановлена бюджетная автономия Украины). Стремление к реформированию малороссийского правления обнаруживается еще более со смертью гетмана Скоропадского в 1722 г., когда управление Малой Россией поручено черниговскому полковнику Полуботку. Царь, напоминая, что «всем известно, что от времени первого Гетмана Богдана Хмельницкого. все Гетманы являлись изменниками, и какое бедство терпело наше Государство от того»[301] и для избрания «зело верного и известного человека» необходимо время, то «в сем деле докучать не надлежит». Как видим, серией актов власть устанавливает новые начала в управлении малороссийской территорией, которые в основном касаются пока коронного присутствия, встраивания в иерархию центральных органов и оставления за собой права разработки и принятия дальнейших мер в объединительной политике.

Есть мнение, отражающее иной взгляд на перечисленные действия власти: «Петр I, отменяя гетманское управление, главной причиной этой реформы выставил злоупотребление старшин и не обратил никакого внимания на такие крупные пороки в государственной жизни Малороссии, как совмещение в одном лице судебных и административных функций и отсутствие в стране единого и строго кодифицированного права». В обоснование утверждения приводится интерпретация юридических источников, в частности, «несмотря на то, что по силе арт. 2 раздела 4-го Статута

административная власть отделялась от судебной, малороссийская старшина одновременно занимала места военачальников, управляла полком, судила в полковых канцеляриях, заведовала денежными суммами и т.д., так что большего смещения воинского и гражданского, административного и судебного управления нельзя себе и представить»[302]. По нашему мнению, стоит принять за основополагающую правовую позицию другое утверждение автора: «Что же касается до законов, которыми судились малороссияне прошлого века, то они являют собой не только большое разнообразие, но часто и такие противоречия, из которых трудно бывало выпутаться людям даже с большой юридической эрудицией и опытностью - дело в том, что по силе арт. 54-го раздела 4-го нашего национального и основного кодекса, Литовского Статута, на случай его неполноты допускалось применение прав других христианских народов; этими дополняющими Статут правами были Магдебургское право, иначе называемое порядком, и Саксонское Зерцало, вошедшие к нам под иноземным влиянием.»[303]. Думается, на основании такой идеологемы уже Петр II в 20 параграфе решительных пунктов дает указание создать комиссию для перевода местного права и создания свода права этой территории, поскольку «малороссийский народ судят разными правами». В какой редакции Статута право было использовано в новом Уложении для Украины неизвестно, да и не значимо, поскольку такой Свод в действие не был введен.

Преемники первого российского императора во многом отошли от его рационализаторских политико-правовых идей, касается это, в том числе, и малороссийского направления. Такое развитие общественно-политической ситуации связано с окончанием войны и наступившей внутригосударственной стабильностью, а также со снижением значимости губерний в государственном управлении как военно­административных и фискальных единиц и, в частности, необходимостью искать новые, дополнительные рычаги влияния на международной арене в условиях турецкого соседства Украины. Указами 1727 г. смягчалась политика петровской эпохи: от 12 мая[304]- «доходы с них денежные и хлебные сбирать», то есть восстановить порядок, как при Хмельницком; «которые всякие доходы с определения Коллегии. те оставить вовсе (отменить - Н.К.)»; предусматривались выборы гетмана - «к ним . Гетман и старшина будут определены впредь скоро». Жителям России запрещалось покупать земли в

Малороссии, а у тех, кто приобрел их ранее, земли выкупались и возвращались в малороссийский фонд[305]. Произошло изменение подведомственности территории - ее дела вновь возвращались в ведение коллегии иностранных дел[306], а также почти полное восстановление гетманства: «в Малороссии Гетману и Генеральной Старшине быть и содержать по трактату Гетмана Богдана Хмельницкого; и для выбора в Гетманы и в Старшину послать Нашего Тайного Советника Федора Наумова, которому и быть при нем Гетмане Министром»[307].

Избранному гетману Даниилу Апостолу Петром II было дано «Пожалование» в виде пунктов (получили название «решительные», так как последовали после перерыва, была «решена» система отношений с Москвой - Н.К.) на основе трактата Хмельницкого. Грамотой 1728 г.[308] не столько подтверждались права и вольности Малой России, сколько подчеркивалась следующая идея: вследствие того, что «Магдебургские, да Саксонские статуты, из которых один другим не согласуют» и не дают пользу правосудию, то не и признается право территории самостоятельно вырабатывать правовые основы управления и суда, то есть легальность публичных интересов определялась законодательством империи. С этого же времени распространилась практика широкой раздачи земель русским вельможам. Последние привозили с собой из центральных великорусских местностей своих крестьян, с которыми постепенно и уравнивалось малороссийское население[309]. То есть имеющиеся политико-правовые традиции края уступают место политической целесообразности в понимании верховной власти, а потому исконная форма договора окончательно трансформируется и приобретает формулу «пожалования царским титулом», однако местные источники, в преобладающей степени гражданского права, продолжили действовать.

Вышеобозначенная проблема бедственного положения малороссийского народа и казаков, в частности, из-за разорения их поборами со стороны полковников и полковых старшин отмечается вновь в правление Анны Иоановны, из-за чего генерал-майору князю К. Шаховскому в 1732 г.[310] предписано рассмотреть состояние слободских полков и «позаботиться о приведении казаков в лучший порядок». Преследование цели

стабильности в жизни малороссиян видно из указа 1734 г.[311], предписывающего с казаков Донского войска не брать пошлин с «незаповедных товаров и припасов, которые они сами готовят в своих домах» ввиду их многолетней службы России, а также требуется не пропускать из «Великороссийских городов, кои граничут с их казацкими городками, неявленных и заповедных товаров», чтобы в процветании малороссийского населения «напрасных обид не было». Следовательно, в обеспечении торговли и ремесленного производства верховная власть стремилась применять меры поощрения местного хозяйства и самобытности территории. А в 1734 г.[312] под председательством К. Шаховского создана Канцелярия комиссии учреждения Слободских полков, ведавшая рассмотрением дел по улучшению устройства Малороссии и надзор за полковыми канцеляриями с целью недопущения судебной волокиты, а при обнаружении таких фактов возможность предоставления челобитчикам решения их дел в Сенате или военной коллегии. В политической же сфере при Анне Иоанновне происходит дальнейшее следование петровскому началу, в частности, грамотой предписывалось до избрания Гетмана создать временное правление из шести персон[313], которое бы руководствовалось указами верховной власти и местным правом.

Отмечая привилегированное положение малороссийского народа по принадлежности им прав и обычаев местности в 1742 г. императрица Елизавета установила наказание для тех, кто «холопит малороссиян»[314], потребовав таких правонарушителей наказывать как явных преступников - по гражданским законам и Воинским артикулам. Указом 1743 г. [315] напоминается, что таможни, мосты и перевозы находятся в ведении старшин и казаков, потому им разрешено брать таможенную пошлину со всех приезжих купцов русских. Но этим же документом подчеркнуто, что «слободским полкам в ведении по военным делам и произведении в чины в военной коллегии, а судные и розыскные дела по прежнему в Белгороде у губернатора; однако ж все суды производить прежде в полковых канцеляриях со взятием пошлин», а канцелярию комиссии слободских полков упразднить. Позднее, в 1747 г., признавая углубляющиеся торгово-денежные связи между внутренними губерниями и малороссийским населением и вовлечение прежде обособленной территории в

регулируемый государством экономический оборот и общероссийский рынок, императрица Елизавета начинает юридическое включение Украины и в российское таможенное пространство. Указом 1747 г. по существу пересмотрены таможенные отношения центра и самобытной окраины, уточнено место взимания пошлин: «на границе Государственной, а не в тех местах, где разграничило Великороссию с Малороссией», при этом поясняется неудобство иметь несколько таможенных границ. То есть, отменены внутренние пошлины и, соответственно, местные малороссийские сборы, введен единый таможенный налог как еще одно средство влияния на пока еще в целом сохраняющееся автономное внутреннее административное управление в Украине.

Поскольку дальше по пути внедрения новаций верховная власть не шла, то продолжали господствовать взгляды на особую организацию управления в территории, и в 1747 г.[316] Елизавета определила «ныне в Малороссии гетману быть, и оного во всем на таком основании учредить, как бывший тамо наперед сего Гетман Скоропадский учрежден был». Обращается внимание на то, как точно подчеркивается суверенность монаршей власти и связывается с выражением воли местного населения: «били челом нам. в Малороссии Гетману, по прежним правам и обыкновениям быть. Сенату, будучи в оном все тамошние малороссийские дела ведомы. потребные распоряжения учинить». В управленческо-нормативном отношении по решению Елизаветы I с 1756 г. малороссийские дела перенесены были из коллегии иностранных дел в Сенат с образованием в нем соответствующей особой экспедиции, что включало край в систему общегосударственных структур управления на уровне остальных территорий империи. Обоснованием императрицы стала ссылка на Гетмана графа Разумовского: «сверх сего наше высочайшее соизволение есть, чтоб оной малороссийский гетман граф Разумовский, по примеру прежних гетманов ведом был по его малороссийским делам в таком правительстве, которое главным всего нашего государства почитается»[317].

Таким образом, поскольку сохранение прежних начал, с одной стороны, и поэтапное вовлечение местных органов Малороссии в практику административного управления из центра, с другой, постепенно снижало значимость системы малороссийских выборных органов и не вносило порядка, четко урегулированы круг решаемых вопросов и полномочия по ним, межвластные связи в самых значимых

сферах - военная служба, торговля и таможня, суд. В анализируемый период отношений «центр-малороссийский автономизм» верховной властью явно учтены и объективированы историко-политические процессы, характеризуемые не преобладанием преемственных норм права, а сохранением политико-правовых обычаев в управлении, которые складываются до преобразований Екатерины II ситуационно внутри системы правительственной власти по отношению ко всем окраинным территориям XVIII в. Возможность принятия прямо противоположных решений верховной власти по выборам гетмана, олицетворявшего региональную самостоятельность Малороссии, соответствовала настроениям «эпохи дворцовых переворотов». Думается, они уже не являлись прецедентами по смыслу, а потому никаких особых правовых последствий не влекли, но создавали иллюзию сохранения «прав и вольностей стародавних народа Малороссийского». Подобная юридическая практика все больше утверждала суверенное право монарха определять формы государственного единства на основе его взглядов и воли. Отсюда и нелегитимные меры-способы воздействия на публичную власть, систему налогов и сборов, традиции местного права Украины, существенно снижавшие потенциал развития-оформления имеющейся политико-правовой системы этого края.

Эпоха легитимной монархии, олицетворяемая в основном с правлением Екатерины II, в отношении Малой России характеризуется решительными действиями по свертыванию автономистских порядков и устранению различий между ней и внутренними губерниями империи в суде и управлении. Уже в год вступления на престол императрицей принят указ «Об учреждении в Малороссии, вместо Гетманского Управления, Малороссийской Коллегии»[318], которым предписывалось, вследствие отсутствия гетмана из-за увольнения по его прошению графа Разумовского, учредить «коллегию, в которой присутствовать главным Нашему генералу Графу Румянцеву, а с ним четырем великороссийским членам из генералитетских и штаб-офицерских чинов, да из Малороссийских старшин четырем же членам», но вместе с тем оговорено сохранение основ действующей судебной, административной и налоговой системы. Не регламентируя полномочия в общем и специальном управлении образованного территориального органа власти, верховная власть устанавливает, что «определенный от Нас главный Малороссийский Командир быть в такой силе, как Генерал-Губернатор и

Президент Малороссийской Коллегии». Чтобы не осталось сомнений в намерениях императрицы, делается акцент на правило: «Запорожской Сечи, которая состояла под ведомством Гетмана, быть ныне ведомой в сем Малороссийском правительстве». Причем в документе применяется также и другое наименование - «генерал- губернаторский уряд», чем, на наш взгляд, подчеркивается традиционность и преемственность, а в то же время и грань нового этапа формирования элементов общеимперской системы администрации.

В развитие данного подхода, на основании высочайше утвержденного доклада сенаторов К. Шаховского и Олсуфьева 1764 г.[319], содержавшего перечисление значительного числа «беспорядочности казачьего быта» Слободской Украины, верховной властью признавалась необходимость изменить существующую административную систему в территории. В 1766 г. была организована Харьковская губерния по общему для империи устройству, но с учетом местных прав и условий края, во главе с губернатором[320]. Вводимыми в действие юридическими нормами устанавливалось, что главным присутственным местом становилась губернская канцелярия, каждая провинция имела свою канцелярию, которой подчинялись шесть комиссаров, управлявших комиссарствами, и в их ведомстве теперь состояли атаманы и десятники слобод, соответственно, и реализация государственной функции налогообложения и охраны общественного порядка. Действие местных законов, если они не были заменены имперским законодательством в предшествующий период, сохранялось и обеспечивалось уже новыми правительственными учреждениями. Необходимость таких учреждений отражена в сведениях Ю.В. Готье о реальном состоянии потребностей в управлении краем при обзоре наказов в Уложенную комиссию Екатерины II, в том числе, выделяется касательно местных нужд наказ малороссийскому депутату, в котором предлагается «ввести такие же выборные дворянские должности, о которых хлопочут наказы русских дворян»[321]. Очевидно, российская власть в законодательных актах учитывала, что к этому времени малороссийское дворянство было консолидировано в единое сословие, но в то же время данные наказа свидетельствуют, что имеющиеся возможности не позволяли ему выразить свои интересы через фактические структуры власти, следовательно, местная

элита осознавала необходимость апеллировать к верховной власти об изменении существующего порядка на основе общеимперских образцов.

Разрабатывая новые подходы, реализуя постепенно некоторые идеи в практике, императрица проявила волю и в приведении в порядок действующего права, ею дано указание по учету, переводу и консолидации местного права Малороссии. Свидетельства о ходе этой деятельности изложены в специальном исследовании[322], автор которого замечает, что исполнителям было сложно достичь поставленной перед ними цели, поскольку не имелось необходимых книг Магдебургского права. В ответ на требование их доставить, например, поступил замечательный ответ из черниговского магистрата: книги такой нет, так как еще в 1750 г. магистратский дом погорел со всеми книгами, «и сам магистрат принужден теперь чинить разбирательства по правам статутовым». А из нежинского магистрата был дан ответ, что «требуемые книги, хотя и находятся, но очень неисправны, листы выдраны, Хелминского права вовсе нет», но посоветовали обратиться в полковую нежинскую канцелярию, «где они мало нужны за большим употреблением статута; и только после долгих усилий получили лишь одну книгу Магдебургского права». Делается заключение, что «подобную бедность в руководительных книгах Магдебургского права нельзя объяснять ничем иным, как отживанием последнего» к 1764 г. Вопрос о систематизации малороссийского права опять был поднят в 1767 г. в рамках работы Уложенной комиссии, поскольку «в комиссии сочинения проекта нового уложения велено было принять в соображение малороссийские законы в виде изъятия из общих», однако, соединение идеологии и практики и в этот раз не случилось - «но так как из этой комиссии ничего не вышло, то малороссийское право осталось statu quo ante»[323].

Вопросы областного переустройства и организации управления, обсужденные в Уложенной комиссии депутатами от различных сословий и территорий, нашли отражение в законодательной практике и относительно Малой России, в частности, в 1781 г.[324] предписано образовать здесь три губернии по общеимперскому учреждению о губерниях 1775 г., что означало введение в полном объеме общеимперской системы администрации и суда. Примечательно, что ссылки на «права и вольности, привилегии,

«статьи Хмельницкого» отсутствуют вовсе, каких-либо предложений к самоуправляющимся территориальным, производственным или корпоративным сообществам не содержится, а лишь предусматриваются указания представителю верховной власти в территории - «Генерал-Фельдмаршалу и Малороссийскому Генерал- Губернатору Графу Румянцеву Задунайскому». То есть, согласно с общими централистическими стремлениями государыни, в 1783 г. сделан очередной шаг к замене местного права и внутренней администрации имперскими, и к распространению на Малороссию учреждения о губерниях, поскольку отменой старых судов и объединением всего судоустройства был открыт широкий доступ влиянию общероссийских законов, особенно усиливавшемуся благодаря судьям-великоруссам, знакомым только со своим правом. Заметим, что такие меры действовали лишь до указа Павла от 30 ноября 1796 г., которым вновь возвращена сила закона малороссийскому праву.

Распространение пределов имперской юрисдикции продолжено указом 1783 г.[325] - в Малой России наряду с белорусскими и прибалтийскими губерниями: в «Харьковской, Могилевской, Полоцкой, Рижской, Ревельской и Выборгской» вводится русская налоговая система - подушная подать и «сборы пошлин с продаваемых недвижимых имений. по общим Государственным узаконениям». Следствием такой политики стало утверждение сенатом рапорта генерал-губернатора Киевского, Черниговского, Новгородско-Северского графа П.А. Румянцева-Задунайского, уведомлявшего о передаче всех малороссийских дел в губернские правительственные учреждения и упразднении верховной властью Малороссийской коллегии[326]. Следовательно, в рамках идеализированной модели сословной легитимной монархии, которую Екатерина II донесла до общества через Уложенную комиссию, увеличивалась регулирующая роль государства в общественных отношениях средствами системы иерархически увязанных между собой законов и учреждений. Но не соответствующая этим идеям ситуация казнокрадства и правительственной бюрократической волокиты выводила снова в насущные задачи государственного управления внедрение «личного начала» на региональном уровне, назначение доверенных лиц, некоторый учет местных политико­правовых особенностей, административные ревизии текущего состояния дел. Различное

сочетание этих средств применительно к отдельным частям государства стало практикой реализации законодательства о губерниях 1775 г. Можно утверждать, Екатерина II продолжила строительство империи, применяя различные варианты властной вертикали в разных частях государства. Управление стало иметь черты децентрализации и деконцентрации власти, а в имевших собственную политико­правовую систему малороссийских землях происходит ее принципиальное подчинение общеимперскому типу правления. Прежде всего, суд, система унифицированных властных институтов и финансы становятся предметом реализации нового содержания в малороссийской политике.

Дополнительные мотивы представленных правительственных мероприятий, рассмотрены в исследовании историков-этнографов начала XX в., в частности, представлена схема причинно-следственных связей в действиях верховной власти в Малороссии времени последней трети XVIII в.: «императрица Екатерина II решительно высказалась против малороссийских «конфирмованных привилегий». В 1764 г. восстановлена малороссийская коллегия из 4 великорусов и 4 малорусов, а гетманство уничтожено, поскольку для защиты границ казаки уже оказались ненужными. Новая оборонительная линия против крымцев, построенная в 1764 г., прошла уже южнее Малороссийской области - в пределах Екатеринославской губернии, и быстро заселилась новыми поселенцами - черногорцами, сербами, калмыками. В 1775 г., по приказанию императрицы, было разорено гнездо казацких вольностей - Запорожская Сечь, а земли, принадлежавшие ей, розданы русским вельможам. Часть запорожцев вошла в состав новообразованного Черноморского войска, другая же выселилась в Турцию, основав в Добрудже так называемую Задунайскую Сечь. В 1828 г. казаки Задунайской Сечи, с разрешения императора Николая I, возвратились в Россию и были поселены в Аккерманском уезде Бессарабской губернии. По присоединении Крыма в 1783 г. казачество потеряло всякое значение»[327]. Стоит добавить, что к этому времени прошло столетие со времени вхождения Малороссии, за которое были апробированы различные варианты учета, реализации местного права и динамично осуществлялся процесс создания-реорганизации и совершенствования системы правительственных учреждений в этой территории, другими словами, верховная власть шла не только по

описанному пути, но и стремилась различными идеологическими и политико­правовыми средствами инкорпорировать территорию в механизм государства.

Геополитические реалии в итоге западноевропейского переустройства конца

XVIII - начала XIX вв. послужили практическим поводом для изменения взглядов в отношении западных национальных регионов, что привело к значительной законодательной деятельности Павла I. Уже актом от 30 ноября 1796 г. предписано «в Малой России восстановить Правление и судопроизводство сообразно тому, как оное там сходственно правам и прежним обрядам существовало»[328]. И сразу же, это обстоятельство нашло отражение при новом разделении государства на губернии[329] - определено быть в числе конфирмованных и малороссийским административно­территориальным единицам: «да на особых по правам и привилегиям их основаниях Малороссийской, Лифляндской, Эстляндской, Выборгской, Курляндской, Литовской, Минской, Белорусской, Волынской, Подольской и Киевской». Меры по внедрению данного законодательства имели значительное место в содержание политики императора, они получили предварительное широкое обсуждение в Сенате[330]. Поворотным для возвращения прежней самостоятельности можно считать и указы 1797 г. о выборе дворянству в малороссийских губерниях кандидатов для главных и генеральных судов и их утверждения императором, а также о выборе маршалов и поветовых хорунжих[331], которыми император предпринял попытку вернуться к прежней региональной организации и локализации местной администрации и суда. Только достичь практически обозначенных Павлом I намерений вследствие смены монарха на престоле так и не удалось, в крае продолжила действовать губернская система власти[332].

На фоне либеральной идеологии верховной власти и части высшего чиновничества империи в 1804 г., в царствование Александра I, особенно

стремившегося кодифицировать государственные законы (прежде всего, имперские - Н.К.), было обращено внимание и на создание особых законов для Малороссии: труд сочинения был возложен на вторую экспедицию комиссии составления законов, а после преобразования 1809 г. - на шестое ее отделение. Результатом работы стал получивший

широкую известность в правительственных кругах перевод Статута, однако он оказался неточным, и потому после рассмотрения в комитете министров было дано указание сличить его со Статутом 1588 г., но этого не произошло вследствие решения о полной замене Статута Особым сводом, составленным для западных губерний. Проект составлен комиссией под руководством М.М. Сперанского и включал в себя три части: «1) законы о состояниях, 2) законы гражданские и 3) судебные обряды, судопроизводство и меры гражданских взысканий». Документ в 1839 и 1840 гг. обсужден Государственным советом, но с принятием указа от 25 июня 1840 г., отменявшего действие Статута в западных губерниях и вводившего в них Свод законов империи, рассмотрение его осталось без последствий[333]. То есть, результатами систематизации местного права так и не воспользовалась, в крае лишь в рамках административно-территориальной автономии сохранены некоторые постановления Статута. Магдебургское же право еще в 1831 г., по просьбе Генерального суда Малороссии отменено, так как потеряло практический смысл и заменялось в решениях правоприменителя то Литовским статутом, то российскими законами.

При Александре I верховная власть уже вполне идентифицирует малороссиян в качестве обычных подданных и потому, констатируя постепенно складывающееся малоземелье украинцев, указом 1808 г.[334] определила «допустить по добровольному каждого на то желанию» возможность пожалования им земельных наделов по берегам Азовского моря на Таманском полуострове. Местная специфика территориальной малороссийской административной организации и в последующее время в позитивном праве прослеживается незначительно, например, в 1815 г. в сенатском указе по представлению государственного совета «О земской давности по делам гражданским в губерниях, на особых правах состоящих»[335] сначала упоминается, что действует общий порядок залога имений сроком на 10 лет в Лифляндской и Эстляндской губерниях, в Курляндии, присоединенные от Польши территориях и Малороссии. Но затем перечисляются сами эти губернии: «Витебская, Могилевская, Минская, Виленская, Гродненская, Киевская, Волынская, Подольская, Черниговская, Полтавская, Лифляндская, Эстляндская и Курляндская» с указанием специфики отдельно для каждой губернии, что свидетельствует о том, что они уже не объединены

региональными особенностями и отсутствует единый подход к ним. Такое проявление стоит квалифицировать как сохранение незначительных пережитков частных привилегий и вольностей, относительно сферы публичных отношений такого вывода уже сделать нет оснований. В том же смысле следует понимать и сенатский указ 1815 г. «О новом образовании присутственных мест войска Донского»[336], которым существенно изменена структура местных войсковых учреждений и расширено их подчинением центральной власти с целью соединить «нравы и привилегии войска Донского, народное умножение на землях оного и количество дел, распространяющихся вместе с населением».

В рамках сужения сферы дел местной администрации и общего расширения сферы государственного регулирования предусматривалось войсковую канцелярию сохранить по экспедициям воинской и экономической, а для производства дел уголовных и гражданских учредить независимо от войсковой канцелярии новое присутственное место, под названием департамента суда и расправы, на общем основании палат уголовной и гражданской по общеимперскому порядку. Согласно воле законодателя «жалобы на оный по тяжбам имеют быть переносимы» на основании общих правил к рассмотрению в Сенат, уголовные же дела подлежали утверждению войсковым атаманом, точно также как это совершалось губернатором. Причем оговаривалось, что влияние войскового атамана на сей департамент предполагается то же самое, какое имеют управляющие губернией на палаты. Можно сказать, что местные органы еще остававшегося войскового самоуправления превращались в территориальные отделы на уровне административно-территориальной единицы, делался еще один шаг к ликвидации национально-территориального принципа структурирования власти в Малороссии. Способствовало такому пути и то обстоятельство, что формально сохраняя до этого момента определенную долю автономии (в разное время ее степень не была одинаковой), малороссийский край длительно, уже со второй половины XVII в., был крепко привязан к России территориально[337]. Оценивать как значимый для административной самостоятельности манифест 1815 г. «О наборе рекрут с пяти сот душ по одному человеку, и об

освобождении от оного малороссийских казаков и жителей Грузии и Бессарабии»[338], по которому население Украины не включалось в список рекрутов, тоже нет оснований, поскольку, как выразился законодатель, здесь формируются «из себя особые казачьи полки». Наконец, заметим, что после польского восстания в Белоруссии и Украине была ликвидирована униатская церковь, являвшаяся орудием полонизации, однако были сохранены в качестве отдельных учебных заведений католические теологические факультеты[339]. То есть на фоне определения в 1809-1815 гг. правового статуса новых присоединенных финляндских, польских и бессарабских территорий государство, признавало проблему административного строя Малороссии определенно решенной, с известными и действенными путями и методами ее развития в перспективе.

Подготовительный и начальный этап присоединения Малороссии явились мерой вынужденного характера для населения этой территории, их положительное значение в том, что они выражали сложившуюся обычно-правовую традицию волеизъявления казаков и представления их интересов выборным гетманом. Патриархальность местного общества и, следовательно, несформированность и неустойчивость государственной политико-правовой организации российское самодержавие использовало в своих геополитических интересах - увеличение внешнеполитического веса и стабильности в охране южных границ. Прецедентное законодательство верховной власти исследуемого периода не содержит достаточных возможностей для его формально-юридического толкования, поскольку оно создано на основе широкого санкционирования совокупности местных обычаев и административного прецедента этой территории. Вполне ясно, что оно инициировано гетманом и малороссиянами и царь при этом обращает внимание на их службу Руси как на согласованное условие объединения.

Административный строй Малороссии фиксировался актом русского царя в границах существующих местных учреждений во главе с гетманом, а правовой статус правителя определялся категориями царских актов: выборности, традиционности, подданства, службы и верности. Царская власть не обозначается юридическим источником власти гетмана, однако терминология фактически описывает отношения

подчинения и зависимости новых подданных от российской власти. Сохраняющиеся прежние органы управления и деления на «полки», одновременно идентифицировали и военные, и территориальные единицы, соответственно, полковое начальство осуществляло суд и административную деятельность. Продолжило действовать сословное городское самоуправление с выборными должностями по Магдебургскому праву и формирующееся из казацкой старшины дворянское самоуправление. Отсутствие систематизированного права принуждало администрацию руководствоваться сложившимися обычаями.

В дальнейшем в XVIII в. при смене, измене гетманов или временном их отсутствии подтверждались прежние основы отношений малороссийской территории с царем, при этом постепенно царскими чиновниками ограничиваются предметы ведения гетманской власти в налоговом хозяйстве, управлении войском, и русские служащие все больше вовлекаются в сферу регулирования сферы публичных дел Малороссии. Наконец решено, что без указа царя нельзя проводить перевыборы гетмана, за исключением измены, а судить его требовалось по указанию верховной власти по местному праву. Дальнейшие изменения в региональной системе управления также связаны с назначением высшего должностного лица территории и, следовательно, с утверждением новых «пунктов» о предметах и пределах властеотношений в системе центр - территория. Начала административно-территориального автономизма сохраняются, за некоторым исключением сферы военного управления и финансов, верховная власть признает самостоятельный характер внутренней административной системы, но как части единого государственного механизма.

Губернскими реформами Петра I Украина была включена в общее административно-территориальное пространство как часть Киевской губернии, при этом сохранились прежние принципы в управлении. После победы в Северной войне в 1722 г. здесь создаются первые территориальные органы общей компетенции, установлена подведомственность местного правления в статусе малороссийской коллегии Сенату. Фактически в рамках ситуационного управления юридическая практика все больше расширяла суверенное право монарха определять формы государственного единства на основе его взглядов и воли. Екатерина II устанавливала главным присутственным местом Малороссии общеимперскую губернскую канцелярию

с местными назначаемыми правительством должностными лицами, с подчинением ей атаманов и десятников слобод, соответственно, с реализацией государственных функций налогообложения и охраны порядка. Действие местных законов, если они не были заменены имперским законодательством в предшествующий период, сохранялось и обеспечивалось теперь уже новыми правительственными учреждениями.

Начало XIX в., ознаменовавшееся ростом геополитического веса России и присоединением значительных по размерам территорий, в отношении Малороссии означало существенное изменение структуры местных войсковых учреждений с дальнейшим расширением ее подчинения центральной власти. Устанавливается порядок общий порядок рассмотрения дел; местные органы войскового самоуправления превращались в территориальные отделы министерств на уровне административно­территориальной единицы. Интеграция Малороссии завершается нивелированием местных особенностей публичной власти и защитой традиционных гражданских правоотношений, устранением различий между обычаем края и общим правом империи, консолидацией православного населения, расширением пересекающейся и взаимодополняющейся административной практики центра и региона, то есть окончательным упразднением национально-территориального принципа структурирования власти законодательством России.

3.2.

<< | >>
Источник: КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019. 2019

Еще по теме Малороссия: от административно-территориального автономизма к унифицированной системе управления Российской империи:

  1. КРАСНИКОВ НИКОЛАЙ ИВАНОВИЧ. Система национально-регионального управления в Российской империи (вторая половина XVII - начало XX вв.). ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени доктора юридических наук. Новосибирск - 2019, 2019
  2. Лекция 1. Административное право как отрасль права в правовой системе Российской Федерации.
  3. 1. Гражданское право в системе отраслей российского права.
  4. 4.5. Федеральные и территориальные органы исполнительной власти
  5. 1.5. Система административного права. Соотношение административного права с другими отраслями права
  6. 1.3. Понятие и система субъектов административного права
  7. 17.1. Структурные модели административно- государственного управления в зарубежных странах.
  8. 13.1. Понятие и система органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях
  9. 3.1. Основы административно-правового статуса гражданина Российской Федерации.
  10. Лекция 17. Административное управление в зарубежных странах.