§ 3. Банковская тайна как публично-правовой институт

Общественные отношения, складывающиеся в сфере банковской тайны, являются предметом изучения таких отраслей российского права как гражданское, предпринимательское, финансовое, административное, уголовное, а также иных отраслей и подотраслей.

В правовой литературе не сложилось единого мнения относительно сущности и понятия банковской тайны как правовой категории, правовой природы банковской тайны, высказываются разные точки зрения по вопросу об отнесении банковской тайны к одному из объектов гражданских прав, соотношении банковской тайны с иными видами охраняемых законом тайн.

Так, по мнению Бова И.А., институт банковской тайны является межотраслевым институтом законодательства, включающим нормы финансового, банковского, гражданского, информационного и других смежных отраслей законодательства. Автор также приходит к выводу, что институт банковской

тайны является одновременно институтом финансового права как отрасли 77

российского права^[73][74][75].

Маркелова К.А. справедливо отмечает, что институт банковской тайны в российском банковском праве является одним из недостаточно разработанных. Анализ правовой литературы позволяет сделать вывод о том, что в отношении правового режима банковской тайны единой правовой позиции до сих пор не сложилось. Это касается как определения сущности банковской тайны, так и ее содержания и порядка предоставления сведений, составляющих банковскую тайну . В данной связи представляется целесообразным всестороннее научное исследование банковской тайны как объекта правового регулирования, правоотношений, складывающихся в сфере банковской тайны, выявления правовой природы норм, образующих институт банковской тайны, и разработка правовой концепции института банковской тайны.

Банковская тайна является фундаментальной категорией банковского права. В системе банковского права особенную часть составляют функциональные институты банковского права: институт банковского вклада, банковского счета, расчетов, кредита, операций кредитных организаций с ценными бумагами и валютными ценностями, драгоценными металлами и драгоценными камнями . Нормы, регулирующие банковскую тайну, являются составными элементами системы банковского права и входят в особенную часть этой системы.

Банковскую тайну традиционно принято рассматривать в рамках института банковского счета или вклада. Указанное обстоятельство можно объяснить местоположением норм о банковской тайне (ст. 857 ГК РФ) в гл. 45 «Банковский счет», находящейся в разделе 4 под названием «Отдельные виды обязательств», а также непосредственным упоминанием банковского счета и вклада в ст. 26 Закона «О банках.».

Однако, в том же законе ст. 26 размещена в гл. 3 «Обеспечение стабильности банковской системы, защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов кредитных организаций», что обуславливает характер и назначение правовой категории банковской тайны, которая служит реализации указанных задач.

На наш взгляд, правоотношения, связанные с банковской тайной, выходят за рамки договора банковского счета или вклада хотя бы потому, что данный режим распространяется и на операции, осуществляемые без открытия банковского счета, в том числе операции, которые осуществляются небанковской кредитной организацией.

Распространение положений ст. 26 Закона «О банках.» на сведения об операциях клиентов кредитных организаций, осуществляемых банковскими платежными агентами (субагентами), а также на сведения об остатках электронных денежных средств клиентов кредитных организаций и сведения о переводах электронных денежных средств кредитными организациями по распоряжению их клиентов также подтверждает тезис о том, что исследование банковской тайны не ограничивается рамками договора банковского счета и банковская тайна не должна рассматриваться исключительно как подинститут банковского счета.

Спектр отношений, урегулированных нормами банковской тайны, в связи с принятыми за последние несколько лет новеллами, а также с учетом динамики развития международного законодательства, непосредственным образом затрагивающей институт банковской тайны, существенно расширился. Более того, правоотношения, связанные с банковской тайной, в условиях глобализации мировых финансовых рынков выходят за рамки урегулированных национальным законодательством. Все высказанное обуславливает необходимость всестороннего исследования правоотношений, охватываемых нормами данного института.

Наличие публично-правового начала в правоотношениях, связанных с банковской тайной, обусловлено, в первую очередь, законодательным установлением оснований ограничения банковской тайны посредством закрепления прав государственных органов и должностных лиц, указанных в ст. 26 Закона «О банках.», получать сведения, составляющие банковскую тайну, в случаях и в порядке, предусмотренных законом.

С другой стороны, государственно-правовое регулирование всех аспектов общественных отношений, связанных с банковской тайной, в том числе установление правового содержания банковской тайны, субъектов отношений, связанных с банковской тайной, прав клиентов и корреспондентов кредитной организации, обязанностей кредитной организации, ее служащих, иных государственных органов и должностных лиц, гарантирующих тайну законодательно установленных сведений, полученных в соответствии с нормами законодательства о банковской тайне, а также ответственности за разглашение указанной конфиденциальной информации. Изложенные отношения, урегулированные правовыми нормами, являются вертикальными, поскольку в них проявляется властный характер.

Правовая природа отношений, складывающихся в процессе государственно­правового регулирования банковской тайны, а также реализации установленных оснований ограничения банковской тайны имеет ярко выраженный публично - правовой характер.

Отношения, складывающиеся между кредитной организаций и ее клиентами (корреспондентами) по поводу охраны банковской тайны, регламентируются нормами публичного характера, устанавливающими обязанность субъектов, получивших доступ к сведениям, являющихся объектом правовой охраны, гарантировать тайну сведений, полученных в связи с заключением и исполнением договоров по оказанию финансовых услуг. При этом клиенту (корреспонденту) принадлежит право на обеспечение защиты установленных законом сведений, а кредитная организация законом наделена

корреспондирующей этому праву обязанностью гарантировать тайну указанных сведений.

Данные право и обязанность составляют содержание рассматриваемых правоотношений и строго регламентированы публично-правовыми нормами, регулирующими общественные отношения в сфере банковской тайны. Обязанность кредитной организации хранить тайну сведений, составляющих объект правовой охраны банковской тайны, является установленной законом мерой должного поведения обязанного лица (кредитной организации), носит императивный характер и существует не в частноправовых отношениях с клиентом, связанных с исполнением кредитной организацией гражданско- правового договора, а в публично-правовых отношениях с государством в связи с законодательно возложенной обязанностью.

Постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями законодательства Российской Федерации осуществляет Банк России в целях поддержания стабильности банковской системы Российской Федерации, защиты интересов вкладчиков и кредиторов (ст. 56 Закона о Банке России).

Кредитная организация, гарантируя тайну указанных сведений, принимает на себя обязательство обеспечить режим конфиденциальности сведений, касающихся ее клиента (корреспондента). В случае нарушения банковской тайны кредитная организация может быть привлечена к ответственности за нарушение законодательства о банковской тайне, в том числе к административной и уголовной, предусмотренной нормами публичного права.

В случае выявления нарушения кредитной организацией законодательства о банковской тайне (в том числе - неправомерного раскрытия сведений, составляющих банковскую тайну, третьим лицам) Банк России вправе направить в такую кредитную организацию предписание об устранении выявленных в их деятельности нарушений, либо привлечь к ответственности за нарушение федеральных законов в соответствии со ст.

Таким образом, публично-правовая обязанность кредитных организаций обеспечивается мерами государственного принуждения.

Все вышесказанное указывает на публично-правовой характер правоотношений, складывающихся между кредитной организацией и клиентом, в связи с обеспечением банковской тайны. При этом, следует учитывать, что право каждого на сохранение в тайне сведений о его банковских счетах, банковских вкладах, операций по счету и сведений, предоставляемых им кредитной организации, а также иных сведений, установленных кредитной организацией, наряду с корреспондирующей обязанностью кредитных организаций хранить банковскую тайну, вытекает из установленного ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации права на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну. Установленный законодательством режим конфиденциальности информации, составляющей банковскую тайну, служит реализацией указанных конституционных положений. В связи с вышеизложенным, можно сделать вывод о том, что в правоотношениях между кредитной организацией и ее клиентом- гражданином, связанных с обеспечением сохранности банковской тайны, реализуется конституционное право, что также свидетельствует о публично­правовом характере указанных отношений.

Правоотношения, связанные с обеспечением банковской тайны, можно рассматривать как бессрочные. Несмотря на то, что договор об оказании финансовых услуг между кредитной организацией и ее клиентом (корреспондентом) заключается на определенный срок, это не означает, что по его истечении кредитная организация вправе нарушать конфиденциальность полученных в связи с исполнением указанного договора сведений и составляющих объект правовой охраны банковской тайны. Обязанность хранить тайну данных сведений является бессрочной, поскольку устанавливается не договором между кредитной организацией и ее клиентом, а государством, и не зависит от сроков исполнения данного договора. В данной связи правоотношения, связанные с обеспечением банковской тайны, следует считать бессрочными.

В связи со стремительно развивающимися международными отношениями в области обмена конфиденциальной информацией между уполномоченными субъектами иностранных государств, все большую актуальность приобретают

отношения, связанные с банковской тайной, осложненные иностранным элементом. Данные отношения складываются по поводу предоставления информации, составляющей банковскую тайну, российскими кредитными организациями уполномоченным налоговым органам иностранных государств, с одной стороны, и получения подобной информации российскими уполномоченными государственными органами от иностранных организаций финансового рынка, расположенных за пределами территории Российской Федерации, с другой стороны. Правовая природа банковской тайны в данной связи приобретает новые черты, связанные с развивающимися трансграничными отношениями, осложненными иностранным элементом, урегулированными нормами российского законодательства.

Подводя итог исследованию правоотношений, связанных с банковской тайной можно выделить следующие группы:

1) Публично-правовые отношения, складывающиеся в процессе государственно-правового регулирования банковской тайны, а также реализации установленных оснований ограничения банковской тайны. К данной группе относятся:

- отношения, возникающие в связи с правотворческой деятельностью государственных органов по регулированию банковской тайны;

- отношения, возникающие между кредитной организацией и государственными органами (их должностными лицами) по поводу предоставления информации, составляющей банковскую тайну, в связи с реализацией указанными государственными органами возложенной на них публично-правовой функции;

- отношения, связанные с применением меры ответственности, установленной в правовых нормах, регулирующих банковскую тайну.

2) Трансграничные отношения, осложненные иностранным элементом, складывающиеся по поводу обмена информацией, составляющей банковскую тайну. К данной группе относятся:

- отношения, возникающие в связи с законодательным установлением оснований и порядка осуществления обмена информацией, составляющей банковскую тайну, между установленными законом субъектами;

- отношения, возникающие между кредитной организацией и уполномоченными налоговыми органами иностранных государств по поводу предоставления информации, составляющей банковскую тайну, касающейся иностранных налогоплательщиков с соблюдением процедур, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

- отношения, возникающие между уполномоченными государственными органами и иностранными организациями финансового рынка, расположенными за пределами территории Российской Федерации, по поводу получения информации, составляющей банковскую тайну, касающейся российских налогоплательщиков;

- отношения, связанные с установлением и применением механизма юридической ответственности за неисполнение норм, касающихся регулирования общественных отношений, осложненных иностранным элементом.

Таким образом, нормы, регулирующие отношения, связанные с обеспечением банковской тайны, с одной стороны, закрепляют право на конфиденциальность информации, составляющей банковскую тайну; круг сведений, составляющих банковскую тайну, и перечень субъектов, обязанных сохранять конфиденциальность соответствующей информации. С другой стороны, - устанавливают основания и порядок раскрытия данной конфиденциальной информации третьим лицам, а также ответственность за неправомерное разглашение банковской тайны.

Все вышеизложенное позволяет говорить о том, что нормами о банковской тайне регулируются качественно однородные общественные отношения, обладающие определенной спецификой. Нормы права, регулирующие банковскую тайну, объединены общим содержанием и однородностью регулируемых общественных отношений, складывающихся по поводу защиты конфиденциальности соответствующих сведений между установленным

законодательством кругом субъектов. В тоже время указанные нормы, несмотря на однородность предмета регулирования очень разнообразны и отражают различные аспекты и стороны регулирования данных отношений. Эти нормы тесно связаны и дополняют друг друга. В данной связи представляется правомерным говорить о том, что совокупность норм, регулирующих общественные отношения, связанные с банковской тайной, образует правовой институт. Содержание этого института выражается в определенной группе понятий, терминов и конструкций, что соответствует особенностям правового института . При этом, нормы института банковской тайны расположены в разных нормативных правовых актах, однако это не меняет качественной однородности регулируемых отношений, возникающих, развивающихся и функционирующих в сфере банковской тайны.

В юридической литературе структуру права рассматривают с позиций деления на частное и публичное, т.е. в зависимости от регулирования им двух принципиально различных видов общественных отношений .

Публичное право - это часть национальной системы права, нормы которой регламентируют сферы общественных отношений, которые предназначены защищать интересы государства и общества . В конечном счете, такая деятельность направлена на обеспечение прав и интересов граждан, ее целью является создание такого порядка, который наилучшим образом соответствовал бы интересам как всего общества, так и каждого конкретного гражданина. Поэтому публичное право поддерживает, охраняет и защищает частное право,

83

частные интересы граждан .

Частное право предназначено регулировать те сферы общественных отношений, в которых непосредственное влияние государства носит ограниченный характер, позволяющий субъектам права самореализоваться исходя

⁸⁰ Особенности правового института раскрываются, например, см. Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория права и государства в схемах и определениях: Учебное пособие. - М.: Юристъ, 2005. С. 114.

⁸¹ Радько Т.Н. Теория государства и права : учебник для бакалавров. - Москва : Проспект, 2012. С. 201.

⁸² Мелехин А.В. Теория государства и права. Учебник. - 2-е изд., перераб.и доп. (подготовлен для системы КонсультантПлюс).

⁸³ Радько Т.Н. Указ. соч. С. 201-202.

из предоставляемых возможностей: право на объединение, предпринимательская

84

деятельность и т.д.

Полагаем, что нормами права, образующими институт банковской тайны, регулируются общественные отношения публично-правового характера. При этом частноправовой аспект присутствует в отношениях между кредитной организацией и ее клиентами (корреспондентами), поскольку они складываются в том случае, когда клиент (корреспондент) заключает с банком договор об оказании финансовых услуг. Лишь тогда, когда субъект заключает с кредитной организацией соответствующий договор, он становится для кредитной организации клиентом или корреспондентом и в отношении него автоматически начинают действовать положения ст. 26 Закона «О банках.», обязывающей кредитные организации обеспечивать сохранность сведений, составляющих банковскую тайну. Подчеркиваем, что данная обязанность устанавливается не договором, заключенным между кредитной организацией и ее клиентом (корреспондентом), а государством посредством правотворческой деятельности государственных органов по регулированию банковской тайны.

Основания для ограничения доступа третьих лиц к информации, составляющей банковскую тайну, и порядок ее получения устанавливаются законодательством императивно и изменению по усмотрению сторон не подлежат, что также свидетельствует о публичном характере института банковской тайны.

Раскрытие сведений, составляющих банковскую тайну, также

осуществляется в публичных интересах.

Содержание правовых норм, образующих институт банковской тайны, подчинено единой цели правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере правовой охраны информации, составляющей банковскую тайну.

Информация, составляющая банковскую тайну, относится к информации ограниченного доступа. Согласно ч. 1 ст. 9 Закона об информации ограничение

⁸⁴ Мелехин А.В. Указ. соч.

доступа к информации устанавливается федеральными законами в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Ограничение доступа к информации, составляющей банковскую тайну, также устанавливается федеральным законом в публичных интересах всего государства и общества, равно как и определение порядка ограниченного доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну. Соотношение закрепленных законодательством прав, законных интересов и возлагаемых обязанностей в раскрытии и обеспечении конфиденциальности информации, составляющей банковскую тайну, является системообразующим фактором функционирования стабильной банковской системы.

Правовые нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся по поводу обеспечения конфиденциальности сведений, составляющих банковскую тайну, направлены на охрану публичных интересов государства и общества в обеспечении стабильности банковской системы, ее безопасного и эффективного функционирования посредством защиты прав и законных интересов клиентов и корреспондентов (вкладчиков и кредиторов) кредитных организаций по обеспечению сохранности сведений, составляющих банковскую тайну. Бесконтрольное распространение данных сведений может привести к дестабилизации банковской системы и создать угрозу финансовой безопасности государства. Правовая защита и охрана частных интересов клиента (корреспондента) является одним из средств достижения обозначенной цели, охраняющей общегосударственные интересы.

Как отмечается в юридической литературе, публичное право - это массив правовых норм (именно массив, а не перечень конкретных отраслей права), закрепляющих, охраняющих и регулирующих порядок организации и деятельности законодательных, исполнительных, судебных и контрольно­

надзорных органов государственной власти - направленной на обеспечение интересов общества, государства и права^[76].

Характер правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере банковской тайны, свидетельствует о том, что институт банковской тайны является публично-правовым институтом ввиду следующего:

- основной целью правового регулирования банковской тайны является защита публичных интересов общества и государства посредством обеспечения конфиденциальности информации, охраняемой режимом банковской тайны, а также установление оснований ограниченного доступа к сведениям, составляющим банковскую тайну;

- в нормах права, регулирующих данную область общественных отношений, выражаются общегосударственные интересы в поддержании режима конфиденциальности информации ограниченного доступа, составляющей охраняемую законом тайну, бесконтрольное распространение которых может привести к дестабилизации банковской системы и создать угрозу финансовой безопасности государства;

- законодательство о банковской тайне регулирует:

1) отношения между государственными органами, их должностными лицами и кредитными организациями по поводу: а) исполнения последними возложенных на них законом обязанностей по сохранению конфиденциальности сведений, составляющих банковскую тайну и ее предоставления, б) осуществлению Банком России контроля за исполнением обязанными субъектами требований действующего законодательства, в) применению мер ответственности за неправомерное разглашение банковской тайны;

2) отношения, возникающие между уполномоченными государственными органами и иностранными организациями финансового рынка, расположенными за пределами территории Российской Федерации, а также между кредитной организацией и уполномоченными налоговыми органами иностранных государств по раскрытию информации, составляющей банковскую тайну;

- в общественных отношениях, образующих правовой институт банковской тайны, проявляется ярко выраженный властный характер, присутствует подчиненность субъектов;

- инициатива защиты прав клиентов и корреспондентов кредитной организации исходит от государства, устанавливающего гарантии конфиденциальности сведений, составляющих банковскую тайну, и меры правовой защиты нарушенных прав.

Таким образом, в отличие от общепринятой правовой концепции институт банковской тайны является публично-правовым институтом, конечная цель которого заключается в обеспечении стабильности банковской системы государства, ее безопасного и эффективного функционирования.

Публично-правовой институт банковской тайны представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие, развивающиеся и функционирующие в сфере обеспечения конфиденциальности сведений, составляющих банковскую тайну.

С учетом изложенного, приходим к выводу о том, что обязанность банка по обеспечению сохранности сведений, составляющих банковскую тайну, существует не в частноправовых отношениях с клиентом, а в публично­правовых отношениях с государством. По указанной причине правовое регулирование публично-правовой обязанности банка по обеспечению сохранности банковской тайны в Гражданском кодексе РФ представляется необоснованным.