О сущности административно-юрисдикционной деятельности воинских должностных лиц

В административно-правовой науке термин «административная юрисдикция» используется достаточно давно, и начало рассмотрения данного явления в теории неразрывно связано с исследованиями в области административного процесса.

Ключом к пониманию рассматриваемого правового явления может быть его исследование в логике системно-аналитического подхода – путем выделения особых характеристик в ходе различения с элементами иерархически более высокого порядка. В частности, административно-юрисдикционная деятельность воинских должностных лиц неразрывно связана с понятием административной юрисдикции, которая в свою очередь берет начало от юрисдикции как таковой.

Остановимся на этом основополагающем элементе подробнее.

Макс Фасмер, исследуя этимологию слова «юрисдикция», предполагает, что появляется оно в русском языке со времени Петра I и приходит, вероятно, через польское «jurysdykcja» из латинского iūrisdictiō^[1].

Давая перевод с латинского, обычно представляют несколько его вариантов.

Первый и наиболее часто встречающийся – от латинского слова «jurisdictio», переводимого некоторыми авторами, как «суд, судопроизводство»^[2], другими – как только «судопроизводство»^[3], третьими – как «судопроизводство, ведение суда»^[4], четвертыми – как «ведение судопроизводства»^[5].

В латинско-русском словаре указанные подходы обобщены, а также дано и более широкое толкование, подкрепленное примерами аутентичных текстов^[6].

Существует и иной подход к переводу данного термина, основывающийся на расчленении его на исходные составляющие его простые слова^[7].

Большой латинско-русский словарь содержит следующий перевод данных слов:

«Jus, juris n

1) право, справедливость; совокупность законов, система правил человеческого общежития: право писаное и неписаное; наука права, юриспруденция; законодательство; j. dicere (dare, reddere) творить суд, разбирать дело, судить;

2) право, предоставляемая законом возможность, правоспособность;

3) преимущество, привилегия, особое право;

4) власть;

5) суд, судилище»^[8].

«Dictio, onis f [dico]

1) произнесение, высказывание, изрекание;

2) произнесение речи, доклад, речь: dictio causae ведение (защита) дела;

3) способ изложения, слог; оборот речи; выражение или слово;

4) разговор, беседа»^[9].

Анализируя представленные значения слов и возможность их совместного использования (в первую очередь согласование и падеж^[10]), представляется, что лингвистически более верным нужно считать перевод «право на произнесение».

Однако стоит заметить, что большое количество значений каждого из анализируемых слов может повлечь некоторую неопределенность в толковании первоначального смысла. Возможно, это стало причиной появления следующего толкования: «юрисдикция – от “jus dicere”, говорить правду, правильно»^[11].

Последний из вышеозначенных подходов мы поддерживаем лишь с исторической точки зрения.

К примеру, из источников Римского права, где впервые применяется понятие юрисдикции, можно заключить, что речь действительно шла о подкрепленном властью праве на вынесение суждения, признаваемого законным.

Так, «юрисдикция состояла в произнесении судебного приговора (decretum) или в назначении судьи (iudicis datio) (выделено нами – И.К.). Кратко обозначали ее тремя словами: dare (т. е. iudicem), dicere (т. е. sententiam), addicere (т. е. rem). Ον. fast, 1, 47.

Полномочие это было связано с деятельностью магистратов, отправлявших обязанности судьи, которыми могли являться: царь, затем консулы, потом преторы и отчасти курульные эдилы, в городах – городские магистраты и префекты, в провинциях – наместники.

В частности, И. А. Покровский пишет, что «во главе всех ординарных магистратур стояли два консула, в древнейшее время называвшиеся praetores и judices (чем оттенялась их общегражданская власть: jus dicere) (выделено нами – И.К.)»^[13].

О преторе известно, что «должность эта была весьма почетной (honor). Ему как заместителю консула в принципе были подведомственны те же дела, что и консулу. Как и консул, он мог созывать народное собрание и заседание сената, председательствовать в них. Но, пожалуй, главным было его право объявлять эдикты по судебным делам (jus dicere) (выделено нами – И.К.), сыгравшие огромную роль в развитии римского гражданского права»^[14].

При этом связь юрисдикции с должностью «имеющих право произносить суд» возникала, в первую очередь, из-за установления их компетенции в ходе легисакционного процесса. Данное юридически значимое действие строилось на началах строжайшего формализма и сложной ритуальности (с применением определенных жестов, слов, словесных формул)^[15]. «Сам процесс распадался на две стадии: in jure и in judicio. Стадия in jure имела своей целью выяснить чисто правовую сторону дела – наличие иска и соблюдение связанной с ним процедуры. Протекала эта стадия перед магистратом, обладавшим соответствующей юрисдикцией (jurisdictio – от слов jus dicere – «говорить право», т. е. применять правовые нормы) (выделено нами – И.К.)»^[16].

Таким образом, исходя из этимологии слова и историко-правовых оснований его применения, юрисдикция являет собою предоставляемую законом возможность (правомочие) осуществлять юридически значимые действия, связанные с определением правомерности поведения того или иного субъекта правоотношений, в первую очередь при возникновении спора (конфликта), в ходе судебного разбирательства.

Каково же понимание юрисдикции в настоящее время? Рассмотрим основные подходы.

В первую очередь остановимся на общем толковании данного понятия, содержащемся в энциклопедической литературе и демонстрирующем отношение к его содержанию, не стесненное рамками какой-либо определенной сферы жизнедеятельности и потому свободное от специфически предметного выделения неких лишь профессионалу видимых черт и характеристик.

Самое узкое толкование ограничивается отнесением к данному термину только «правомочия производить суд, решать правовые вопросы»^[17] или «юридического права, власти, полномочия на разрешение конкретной проблемы»^[18].

Представлено оно может быть с добавлением некоторых уточнений, касающихся субъекта юрисдикции:

– отправление правосудия, полномочия по рассмотрению дел, официальные полномочия органов власти^[19];

– права судебных и административных органов государства по рассмотрению и разрешению дел в соответствии с их компетенцией^[20].

На основании представленного более широкое толкование дается путем уточнения характера применяемых полномочий:

– предусмотренные законом или другим правовым актом правомочия, полномочия государственного органа давать оценку правомерности или неправомерности действий юридических или физических лиц, разрешать юридические споры, применять санкции к лицам, нарушающим законы и нормы права^[21];

– установленная законом (или иным нормативным актом) совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, т.е. оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности, применять юридические санкции к правонарушителям^[22];

– круг полномочий судебного или административного органа по правовой оценке конкретных фактов, в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций^[23];

– предусмотренные законом или другим правовым актом следующие правомочия, полномочия государственного органа: дать оценку правомерности или неправомерности действий юридических или физических лиц, разрешать юридические споры, применять санкции к лицам, нарушающим законы и нормы права^[24].

Второй блок мнений связан с выделением самостоятельно или вместе с указанными полномочиями некой сферы, на которую они распространяются:

– сфера права, на которую распространяются полномочия данного государственного органа^[25].

– подсудность; право производить суд, решать правовые вопросы; правовая сфера, на которую распространяются полномочия данного государственного органа^[26];

– право производить суд; рассматривать какой-нибудь правовой вопрос; область, на которую распространяется такое право, подведомственность^[27];

– правомочие производить суд, решать правовые вопросы; правовая сфера, на которую распространяются полномочия определённого государственного – судебного или административного – органа; круг полномочий судебного и административного органа по правовой оценке конкретных фактов, действий и т.п., в том числе по разрешению споров и применению предусмотренных законом санкций; подведомственность, подсудность^[28]; – компетенция судебных органов по рассмотрению гражданских, уголовных и иных дел; круг дел, которые данный суд имеет право рассматривать и решать; правовая сфера, на которую распространяются полномочия данного государственного органа^[29].

Третья позиция, представленная в основном специалистами-филологами начала прошлого века, основана на рассмотрении в качестве юрисдикции также и конкретной местности или территории:

– власть судить, а также пространство, на котором эта власть действительна^[30];

– право производить суд, а также местность, на которую право это распространяется^[31];

– право и обязанность производить суд в каком-нибудь месте^[32];

– право и обязанность производить суд, строго установленный по отношению к роду дел и месту^[33].

Четвертая группа комплексно объединяет в себе все вышеозначенные подходы, добавляя новый аспект – деятельность по реализации полномочий:

– 1) установленная законом совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям; 2) территория в подведомственности определенного органа власти; 3) отправление правосудия, а также иная деятельность государственных органов по рассмотрению споров, дел о правонарушениях и применению санкций^[34];

– 1) отправление правосудия 2) подсудность 3) подведомственная область; сфера полномочий^[35].

– «деятельность компетентных органов, управомоченных на рассмотрение юридических дел и на вынесение по ним юридически обязательных решений»^[36].

Таким образом, обобщив, можно сделать вывод, что юрисдикция в общенаучном плане представляет собой:

1) правомочия (круг прав и обязанностей) судебных, административных или иных органов государства по решению правовых вопросов, в том числе по рассмотрению и разрешению дел и споров в соответствии с компетенцией соответствующих органов, оценке правомерности или неправомерности действий юридических или физических лиц, применению санкций к лицам, нарушающим законы и нормы права;

2) «сферу права» или пространство (территорию), на которую распространяются полномочия данного государственного органа;

3) отправление правосудия, а также деятельность иных государственных органов по рассмотрению споров, дел о правонарушениях и применению санкций.

Представляется достаточно интересным изучить позиции по исследуемому вопросу, имеющиеся в зарубежных источниках.

В англо-саксонской системе права юрисдикцией (jurisdiction) «является практическое полномочие официально предоставляемое законно существующей власти или политическому лидеру принимать и обнародовать решения по правовым вопросам и, в том числе, осуществлять управление в пределах своей компетенции. Термин также используется для обозначения географической области или сферы, на которую данные полномочия распространяются»^[37], или церковной территории, подпадающей под власть епископа^[38].

В данное понятие входит:

«1. Возможность, право или полномочие толковать и применять закон.

2. а: властное полномочие управлять или создавать законы; b: власть или право реализовывать полномочия, осуществлять контроль.

3. Пределы или территория, на которой данные полномочия могут быть реализованы»^[39].

Наиболее часто встречающееся толкование – «полномочие суда по заслушиванию материалов дела и вынесению решения, применению юридической силы»^[40].

В Германии созвучное латинскому первоисточнику и русской юрисдикции слово «Die Jurisdiktion» относится к деятельности церкви и означает прямую власть вышестоящего церковного образования над нижестоящим, в том числе исторически относящуюся к реализации судебных полномочий церковных канонических cудов^[41].

В праве применяются такие термины, как:

– «Der Gerichtsbarkeit» – собственно юрисдикция, под которой понимаются «с одной стороны (в настоящее время, как правило, государственные) суды, осуществляющие судебное и административное производство, и с другой стороны – реализация установленного законом правопорядка»^[42]. В российской правовой системе этому термину эквивалентно судопроизводство.

– «Der Anordnungsbefugnis» – осуществление властных полномочий^[43];

– «Die Rechtsprechung» – судопроизводство^[44] (этимологически пословный перевод латинских слов jus и dicere, составивших исследуемое понятие^[45]).

Последнее значение представляется крайне важным, так как лингвистически подчеркивает исторически сложившийся в Германии взгляд на юрисдикцию исключительно как на деятельность судебных органов. Для понимания немецкой модели важно учитывать, что система правосудия в Германии делится на несколько ветвей. Традиционно «Der Gerichtsbarkeit» относился к уголовному и гражданскому судопроизводству^[46]. Позднее систему юрисдикции дополнили суды по трудовым спорам (die Arbeitsgerichtsbarkeit für Streitfälle aus dem Arbeitsleben), социальному обеспечению (die Sozialgerichtsbarkeit für Streitigkeiten rund um die Sozialversicherung), административные (die Verwaltungsgerichtsbarkeit) и т.п. суды^[47].

Юрисдикция (la juridiction) во Франции, как правило, также относится к сфере деятельности церкви или суда и обозначает: 1) предел полномочий, подсудность дел; 2) территорию, но которую данные полномочия распространяются; 3) компетенцию^[48].

В Италии данный термин (giurisdizione) используется для описания^[49]: 1) в объективном значении функций публичной власти (судебных функций), состоящих в применении закона, интерпретации норм в каждом конкретном случае, независимо от интересов сторон и результатов разрешения спора; 2) в субъективном значении совокупности органов, осуществляющих указанные функции, судей.

Термин используется также для обозначения сферы компетенции судьи или в более общем смысле – государственного органа.

Как синоним юрисдикции также используется «отправление правосудия», хотя юрисдикция в объективном и субъективном значении от него отличается.

Данное выражение используется для того, чтобы указать на административные функции, связанные с юрисдикцией.

В стране реализуется общая (гражданская и уголовная) и специальная юрисдикция (административная юрисдикция; Счетная палата; военные суды; Конституционный Суд)^[50].

В Испании основное значение юрисдикции (la jurisdiccion) – полномочие (как власть, право и обязанность), вытекающее из суверенитета государства, применять закон в конкретном случае. Реализуется в процессе разрешения спора и принадлежит исключительно судам. В разговорном смысле используется для обозначения территории (штата, провинции, муниципалитета, региона, страны и т.д.), на которой это полномочие осуществляется. Аналогичным образом, как следствие, используется для обозначения географической области осуществления функций и полномочий власти или решения вопросов, которые входят в ее компетенцию, и в целом, для обозначения территории, на которую распространяется суверенитет государства^[51].

Похожая ситуация и в Польше. Юрисдикция (jurysdykcja) рассматривается как право на осуществление судопроизводства, компетенция лица (органа) по выявлению и разрешению конкретных юридических вопросов. Кроме того, как географическая территория^[52].

Закон определяет юрисдикцию в зависимости от компетенции органа власти рассматривать дело, принимать решение по нему и применять санкции, а также учитывает сферу распространения полномочий конкретного судебного органа^[53].

Несколько более широкое видение юрисдикции (jurisdição) принято в Бразилии. В собственном смысле этот термин также относиться к деятельности органов судебной власти. Но в административном праве также используется «административная юрисдикция» и «юрисдикция» как предел управленческой компетенции государственного органа. В разговорном смысле, это слово означает территориальные пределы государства или провинции, города, региона, страны и т.д., в которых эта власть осуществляется органом или судом. Вопрос о юрисдикции является объектом изучения конституционного, международного частного, процессуального и административного права^[54].

В понимании греческого законодателя юрисдикция (αρμοδιότητα) характеризует компетенцию или объем прав физических, юридических лиц или органов государственной власти по разрешению ряда вопросов и зависит от их функций или территории. Суть концепции юрисдикции в выделении субъективного и объективного элементов: 1) субъективный заключается в проявлении способности осуществлять законную власть; 2) объективный – в разрешении конфликтов или реализации властных функций (например, выдача лицензии)^[55].

Обобщая представленные позиции, в целом можно отметить, что в большинстве случаев понятие юрисдикции применяется при описании полномочий судебных и церковных органов, а также при определении географической территории их реализации. Основная сфера использования термина – юриспруденция; наиболее часто – судебное разбирательство и организация судов. В зависимости от организации системы правосудия в конкретной стране, рассматриваемый термин может применяться также и в отношении государственных органов, обозначая компетенцию по реализации властных полномочий. Сущность юрисдикции определяется или как право, или как процесс его реализации, более подробно раскрывается при указании на управленческие функции судов или государственных органов, состоящие в применении закона, интерпретации норм.

В российском праве понятие юрисдикции является межотраслевым^[56] и употребляется наиболее часто в международном, административном, уголовном, гражданском и во всех процессуальных отраслях права. В каждой из перечисленных отраслей его значение имеет свою специфику, однако при этом неизменно реализуется заложенная еще в римском праве идея «разрешения конфликта, применения подлежащей властью установленных правил»^[57].

Так, А. П. Шергин справедливо отмечал, что «трактовка понятия юрисдикции получала каждый раз отраслевую окраску в зависимости от предмета рассмотрения (уголовно-правовая, гражданско-правовая, административная и другие виды юрисдикции). Естественно, рассмотрение уголовных дел судом имеет свои особенности, юрисдикционная деятельность государственного арбитража и других субъектов – иные специфические признаки. Но всех их объединяет одно – юрисдикционный способ охраны … общественных отношений, заключающийся в рассмотрении компетентным органом юридического дела по существу и принятии по нему государственно-властного решения»^[58].

«Неоднозначному толкованию понятия юрисдикции способствовал не совсем удачный перевод этого термина с латинского языка (jurisdictio – суд, судопроизводство), хотя на латинском языке этому понятию соответствует слово justitia»^[59]. Вместе с тем, в российском праве закрепилось различение более широкого понимания термина – как круга любых полномочий какого-либо органа (а не только суда) – и более узкого, применяемого, в частности, в общепроцессуальной теории и определяющего круг полномочий суда или административного органа по разрешению какого-либо правового спора^[60].

Кроме того, основными характерными чертами рассматриваемого института является то, что «во-первых, он понимается как полномочие на осуществление деятельности по разрешению компетентными органами разных вопросов, возникающих в сфере применения права. Во-вторых, под юрисдикцией понимают тот круг вопросов, на которые распространяются юрисдикционные полномочия тех или иных органов. И, в-третьих, это деятельность всех правоприменительных органов по рассмотрению и разрешению гражданских, уголовных и административных дел»^[61].

Несомненно то, что для четкого ограничения рамок применения какого-либо термина необходимо в первую очередь определить его сущность. В случае с юрисдикцией имеющиеся в юридической литературе толкования^[62] скорее позволяют или охарактеризовать ее внешние проявления или дают столь широкий спектр мнений, что это позволяет применять данный термин в зависимости от позиции конкретного автора.

Попытаемся определить сущность юрисдикции, совместив позиции, выявленные в ходе анализа этимологии слова, историко-правовых предпосылок его применения, энциклопедического подхода и взгляда зарубежных авторов.

Этимологически и исторически юрисдикция – это право, полномочие, связанное с властным разрешением спора (как внешнего проявления конфликта), вынесением решения. Закономерный результат реализации указанного полномочия в ходе деятельности государственных органов и (или) суда – рассмотрение споров, дел о правонарушениях и применение санкций, приводящие к разрешению спора или прекращению конфликта. Географические характеристики – территориальный предел власти.

Отнесение юрисдикции к конкретному субъекту связано исключительно с особенностями организации судебной и правоохранительной систем государств. Однако она не совпадает с процедурной и процессуальной (в т.ч. «судебно-процессуальной»^[63]) деятельностью.

Таким образом, мы не можем согласиться с тем, что юрисдикция:

– правоприменительная деятельность, направленная на защиту и охрану прав и законных интересов^[64];

– равно как и правоприменение в целом, представляет собой деятельность, содержанием которой являются сбор, исследование, оценка информации и принятие решения^[65];

– как государственно-властная деятельность состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых актов, т. е. с точки зрения форм осуществления … права является правоприменительной деятельностью^[66];

– это «государственно-властная деятельность полномочного органа (органа управления, органа правосудия), которая состоит в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых индивидуальных актов (актов юрисдикции)»^[67];

– объемлет такие явления, как природа юрисдикционного органа, его компетенция и порядок деятельности^[68].

Более близкой к сути кажется дефиниция юрисдикции как явления, «определенного совокупностью двух сопоставляемых понятий: подведомственности дел (как “подлежать юрисдикции”) и компетенции органа по разрешению споров (как “обладать юрисдикцией”)»^[69].

Кроме того заслуживает внимания и мнение о том, что она «должна обозначать власть (полномочия) определенного законом, независимого от сторон и беспристрастного лица или органа разрешать юридические дела, приводить отношения спорящих сторон в состояние бесспорности путем применения к ним норм права и вынесения обязательного для сторон решения, которое может после исчерпания средств обжалования стать окончательным и неизменяемым»^[70].

Существовавший в Римском праве термин обозначал именно такой результат юрисдикции. Однако на современном этапе отношение к пониманию юрисдикции более свободное – как за рубежом (только Испанская модель наиболее близко придерживается указанной трактовки), так и в России. Учитывая это, основополагающими в описании сущности понятия юрисдикции являются такие признаки, как: закрепленное нормами права и осуществляемое органами государственной власти в сфере юриспруденции полномочие; прямая связь с разрешением правовых конфликтов.

Итак, под юрисдикцией мы будем понимать правомочие судебных, административных или иных органов государства по решению правовых вопросов, связанных с определением правомерности или неправомерности деяний юридических или физических лиц, применением санкций к лицам, нарушающим нормы права.

В рамках предложенной позиции определимся, в чем состоит специфика административной юрисдикции.

Обращаясь к исследованиям в области административного процесса, можно выявить следующие тенденции в описании содержания исследуемого понятия.

1. Административная юрисдикция воспринимается как особый вид правоохранительной деятельности по разрешению правовых конфликтов^[71]; процесс принятия корректирующих управленческих решений и функция системы государственного управления^[72].

Данная точка зрения представляется не вполне совместимой с самим существом понятия «юрисдикция», и кроме того предложенная трактовка достаточно широка для выявления дифференцирующих признаков юрисдикции и не позволяет разграничивать её, например, с судопроизводством.

2. Административная юрисдикция понимается как круг полномочий судей, органов, должностных лиц по разрешению в предусмотренных законом случаях спорных вопросов применения норм публичного права (за исключением уголовного права), оценке действий конкретных лиц с точки зрения соответствия их этим нормам и применению в необходимых случаях административного принуждения^[73].

Указанная позиция более конкретна по сравнению с первой, но не позволяет четко определить пределы данного круга полномочий. Кроме того, отнесение к административной юрисдикции всех, за исключением уголовных, публичных правоотношений представляется не вполне уместным. Такое чрезмерное «размывание» рамок административной юрисдикции так же, как и в первом случае, препятствует разграничению ее, например, с юрисдикцией субъектов международного права.

3. Административная юрисдикция представляет собой составную часть административного процесса. Являясь по своей природе правоприменительной, правоохранительной деятельностью, административная юрисдикция имеет свой предмет, содержание, субъекты юрисдикции, процессуальные формы, юрисдикционные акты. «При этом административно-юрисдикционный процесс можно разделить на деликтный и защитный. К деликтной юрисдикции относится производство по делам об административных правонарушениях и производство по дисциплинарным проступкам. Защитная юрисдикция состоит из производств по рассмотрению жалоб граждан и протестов прокуроров, во-первых – на постановления об административных правонарушениях, и, во-вторых – на иные незаконные действия и решения должностных лиц и органов исполнительной власти»^[74].

Соглашаясь в целом с отдельными характеристиками административной юрисдикции, отраженными в данном подходе, все же подтвердим авторскую позицию относительно взгляда на юрисдикцию как на правомочие, а не деятельность по его реализации. В связи с этим указанное разделение скорее нецелесообразно относить к административной юрисдикции, сущность которой не зависит от применения властных полномочий в конкретном виде производства.

Представляется, что административной юрисдикция становится в зависимости от сферы применения делегированного государством полномочия по разрешению конфликта. То есть определяющими признаками являются:

– конфликт в сфере государственного управления как источник возникновения необходимости властного вмешательства и обеспечения законности;

– характер общественной опасности конфликта и территориальный предел влияния его последствий (как характеристика разграничения с отношениями международно- и уголовно-правового свойства);

– нормативно закрепленное полномочие суда, государственного органа (должностного лица) по разрешению данного конфликта;

– обеспеченность процесса разрешения конфликта административно-правовыми мерами государственного принуждения.

Некоторые исследователи, отождествляя административную юрисдикцию с производством по делу об административном правонарушении, выделяют следующие характерные признаки^[75]:

– предметом административной юрисдикции является дело об административном правонарушении, т.е. совокупность предусмотренных документов и иных доказательств, закрепляющих обстоятельства совершения административного правонарушения;

– основным содержанием административной юрисдикции выступает рассмотрение и разрешение дела об административном правонарушении, в ходе которого применяются материально-правовые, процессуальные и компетенционные нормы административно-деликтного законодательства;

– субъектами административной юрисдикции являются судьи, органы, должностные липа, уполномоченные рассматривать и разрешать дела об административных правонарушениях и обладающие необходимыми для этого полномочиями;

– основными процессуальными формами осуществления административной юрисдикции являются обычное (полное) и упрощенное производства по делам об административных правонарушениях, урегулированные федеральным законом;

– решение по делу об административном правонарушении принимается в форме постановления, обладает особой правовой силой, порождает (развивает) административно-деликтные правоотношения.

М. Я. Масленников считает, что «осуществление административной юрисдикции связывается исключительно с реализацией административно-правовых норм, обеспеченных санкциями. Иными словами, как и всякая юрисдикционная деятельность, административная юрисдикция тесно связана с возникающими правовыми конфликтами»^[76].

С. З. Женетль доказывала, что административная юрисдикция – это «сфера государственной деятельности, в которой органы исполнительной власти уполномочены во внесудебном порядке налагать административные взыскания в соответствии с законодательством об административных правонарушениях»^[77].

Мы не можем в полной мере согласиться ни с одной из приведенных позиций. Исходя из сущности административной юрисдикции, ее предметом не может являться дело об административном правонарушении. Во-первых, потому, что конфликты в государственном управлении выражаются, в том числе, в административно-правовых спорах, дисциплинарных правонарушениях. Во-вторых, дело не является тем, на что направлено полномочие государственного органа, таковым можно признавать лишь сам конфликт, на разрешение которого распространяется юрисдикция.

В данном ключе мы рассматриваем и остальные постулаты – ограничение содержания, субъектного состава, форм административной юрисдикции рамками рассмотрения и разрешения дела об административном правонарушении видится слишком узким.

В этой связи необходимо отметить, что мы не можем согласиться с любыми трактовками административной юрисдикции как деятельности, производства или правосудия по делам об административных правонарушениях, реализуемого на основе норм административного или даже административно-деликтного^[78] права.

Представляется, что ключевым моментом в определении сущности юрисдикции (в том числе административной), является ее цель – разрешение конфликта. Кроме того, «юрисдикция имеет место тогда, когда требуется разрешить спор о праве»^[79]. То есть упомянутый конфликт, по нашему мнению, не может быть ограничен рамками правонарушения (в частности, административного), так как они слишком узки и необоснованно ограничивают сферу проявления конфликтности, которая может преодолеваться в ходе осуществления административной юрисдикции.

В данном случае мы поддерживаем мнение И. М. Лазарева, в части отнесения к административной юрисдикции «рассмотрения и разрешения административных споров, в том числе рассмотрения жалоб граждан и организаций органами государственной администрации, а также применения органами исполнительной власти и судами мер административного принуждения к физическим и юридическим лицам»^[80].

Необходимо отметить, что выделение рассматриваемого вида юрисдикции на основе характеристик субъекта его применения также представляется нецелесообразным. В данном контексте утверждение Н. Г. Салищевой о том, что «применение мер государственного воздействия в административном порядке, без обращения в суд, равным образом как и административный порядок разрешения споров, составляет содержание административной юрисдикции»^[81] не может быть принято полностью. Думается, что основной характеристикой все же является именно сфера реализации рассматриваемого властного полномочия. Распределение же указанной компетенции в зависимости от субъекта – дело традиций и существующих правовых реалий конкретного государства.

К примеру, если в Германии разрешение административных споров входит в систему судопроизводства, в России такой подход нельзя признать традиционным. При этом не стоит и отрицать перспектив развития административных судов^[82].

Однако сути (содержания) административной юрисдикции как властного полномочия по разрешению конфликта и делегирования государством права на выяснение истины (отсюда и применение термина «юрисдикция» в отношении компетенции Церквей как «носителей Истины»^[83]) это не меняет.

Сфера возникновения конфликта становится основным критерием отнесения к уголовной, гражданской, международной, административной юрисдикции.

В этой связи мы согласны с утверждением о том, что «основным критерием разграничения юридических форм государственной деятельности должен выступать не только (и не столько) субъект, реализующий ту или иную юридическую процедуру, но, прежде всего, характер правового спора, обусловливающий единый юрисдикционный характер соответствующей деятельности»^[84].

Как мы уже отмечали, юрисдикция и административная юрисдикция – системные элементы, в правовом поле порождающие то, что ошибочно многие исследователи относили к одному из перечисленных правовых явлений и то, что скорее является формой их существования – административно-юрисдикционную деятельность (далее – АЮД).

Наиболее ярким подтверждением данного тезиса становится сама сущность АЮД. Так, несмотря на имеющуюся терминологическую неопределенность, всё же вряд ли кто-либо подвергнет сомнению то, что в первую очередь, это деятельность. Не уделяя сугубого внимания данной проблеме, отметим, что мы рассматриваем деятельность, как:

- «специфически человеческую форму (выделена нами – И. К.) активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование… Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности»^[85];

- «социальную по своей природе активность людей, программируемую и реализуемую механизмами культур. Выступая духовно-практическим способом освоения мира человеком, будучи целенаправленной и осознанной, деятельность направлена на объекты или на других субъектов. Природа деятельности определяется сложным взаимодействием цели, средства и результата деятельности»^[86].

Кроме того, придерживаемся взгляда на юридическую деятельность, как на совокупность таких юридически значимых актов компетентных органов и должностных лиц, которые нацелены на внесение организованности в иную социальную деятельность в интересах защиты прав, свобод и безопасности граждан и их объединений, реализации общественных функций и задач, удовлетворения общесоциальных, групповых и индивидуальных потребностей, а также охраны личности, общества и государства^[87].

Вместе с тем, АЮД рассматривается и как «система правоотношений», и как «совокупность процессуальных действий», и как «осуществление полномочия компетентного субъекта, реализация правовых норм, устанавливающих права и обязанности конкретного субъекта по рассмотрению и разрешению правовых конфликтов»^[88].

В настоящее время можно видеть смешение содержания понятий АЮД и административной юрисдикции, административно-юрисдикционного процесса, административно-юрисдикционных производств, административной юстиции и даже правоохранительной деятельности.

Представляется, что выработка четкой дефиниции должна базироваться не столько на определении сущности «деятельности», сколько на выявлении таких ее признаков, которые позволят охарактеризовать ее именно как административно-юрисдикционную, выделив из ряда внешне сходных (государственно-управленческой, юрисдикционной, процедурной и иных) видов деятельности.

Существуют разные трактовки данного термина. В основном их появление связано с исследованиями АЮД различных органов исполнительной власти.

Так, под АЮД органов государственного пожарного надзора понимается «совокупность процессуальных действий государственных инспекторов по пожарному надзору по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях в области пожарной безопасности, в специально предусмотренных законом случаях – по возбуждению дел об иных административных правонарушениях, а также применению других мер административно-правового принуждения (например, обеспечения производства, пресечения)»^[89].

АЮД органов внутренних дел (далее – ОВД) на железнодорожном транспорте – это «система правоотношений, возникающих при осуществлении этими органами (их должностными лицами) правоохранительной деятельности, охватывающей рассмотрение административно-правовых споров и принятие по ним властных актов в установленных законом порядке и формах, с целью достижения определённых правовых результатов, связанных с применением мер административного принуждения»^[90].

АЮД в уголовно-исполнительной системе (далее – УИС) представляет собой «закрепленную в нормах административного и административно-процессуального права государственно-властную, управленческую, правоприменительную, правоохранительную деятельность учреждений и органов УИС по разрешению административно-правовых конфликтов деликтного содержания и споров согласительного характера^[91].

Приведенные примеры демонстрируют три ярко выраженные позиции в отношении основного содержания АЮД:

1) рассмотрение дел об административных правонарушениях и всё, что связано с реализацией данной части административного процесса^[92];

2) рассмотрение административно-правовых споров;

3) разрешение административно-правовых конфликтов деликтного содержания и споров согласительного характера.

Первая позиция получила свое развитие в рамках восприятия административного процесса как «урегулированного правом порядка юрисдикционной деятельности при рассмотрении индивидуальных дел» в противовес «процессу применения норм материального административного права» в целом^[93].

Данный взгляд на АЮД представляется вполне обоснованным, так как в основу его положено правонарушение. Вместе с тем, как мы уже отмечали, сфера возникновения конфликта интересов намного шире, чем деликтные правоотношения.

Рассматривая вторую позицию, отметим, некоторые исследователи считают, что «юрисдикционная деятельность может осуществляться и в отношении бесспорных дел»^[94], подтверждая это практикой применения Европейским Судом по правам человека, статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод^[95].

Считаем, что аргументы о бесспорности и окончательности итогового решения^[96] как характеристике АЮД заслуживают внимания, так как исторические предпосылки к такому выводу имеются.

В этой связи стоит подчеркнуть, что АЮД не относится к административным процедурам, то есть не является «урегулированной административно-процессуальными нормами правоприменительной деятельностью органов исполнительной власти, направленной на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и их организациями, и не связанной с рассмотрением споров или применением мер принуждения»^[97].

Таким образом, вторая позиция, как и первая, страдает односторонним указанием лишь на один аспект АЮД. Третья же, как представляется, наиболее удачна и обоснована в том случае, когда юридический процесс сводится к «процедуре, направленной на решение споров о праве и осуществлению правового принуждения»^[98].

В этой связи мы поддерживаем мнение А. П. Шергина, выделявшего среди основных признаков, «характеризующих этот вид правоохранительной деятельности … наличие правового спора (правонарушения); состязательную процедуру разрешения дела; издание юрисдикционного акта в установленной законом форме»^[99]. При этом трактуем его пояснение «(правонарушения)» как частный случай проявления административно-правового конфликта, требующего властного вмешательства компетентного органа для его разрешения и восстановления правопорядка в соответствии с предписанием закона.

Соглашаемся также, что в основе АЮД «лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение в необходимых случаях при негативной оценке их поведения предусмотренных действующим законодательством мер государственного (юридического) принуждения»^[100].

Как мы указывали ранее, АЮД, исходя из возможного субъектного состава юрисдикции и ее вида – административной юрисдикции, может осуществляться различными субъектами, обладающими государственно-властными полномочиями. Как раз «одной из специфических особенностей административной ответственности является множественность субъектов административной юрисдикции»^[101]. Таковыми в Российской Федерации на данный момент могут быть^[102]: президент (например, при применении им дисциплинарной ответственности в отношении министров), органы исполнительной и судебной власти, органы местного самоуправления, при наделении их государственно-властными полномочиями, специализированные коллегиальные юрисдикционные органы и соответствующие должностные лица государственной власти, которые могут разрешить административно-правовой конфликт.

В качестве примера, право жалобы может быть реализовано при обращении в любые государственные органы и органы местного самоуправления, к их должностным лицам^[103]. Рассмотреть дело об административном правонарушении могут^[104]: судьи; комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административные комиссии и иные коллегиальные органы специальной компетенции; должностные лица федеральных и региональных органов исполнительной власти, их структурных подразделений и территориальных органов.

При этом сущность АЮД будет неизменной вне зависимости от того, кто будет реализовывать полномочия юрисдикционного характера в сфере государственного управления.

Содержание АЮД воинских должностных лиц будет определяться ее отнесением к функции органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба, как «нормативно установленному виду властной деятельности указанного органа государства»^[105].

В зависимости от компетенции указанного органа АЮД воинских должностных лиц может быть реализована в производстве по делам об административных правонарушениях, дисциплинарном производстве и производстве по жалобам.

Отнесение перечисленных производств к АЮД обосновано, прежде всего, тем, что все они характеризуются необходимостью проявления государственно-властных полномочий воинских должностных лиц по окончательному разрешению возникшего между различными подчиненными им субъектами административно-правового конфликта.

Как мы уже отмечали, отнесение юрисдикции (всех её видов) только к деятельности суда или только к деятельности органов исполнительной власти (их должностных лиц) не имеет обоснования ни в истории, ни в зарубежном опыте. И в данном случае конфликты, разрешение которых входит в компетенцию воинских должностных лиц, также могут рассматриваться органами военного управления и судами.

Зависит это от характера конфликта в сфере государственного управления. В этой связи необходимо отметить, что воинские должностные лица, становятся субъектами АЮД или по роду службы, или в зависимости от должностного положения, или по двум указанным основаниям одновременно.

В последних двух случаях, как правило, речь идет об обращениях военнослужащих и гражданского персонала Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, в которых федеральным законом предусмотрена военная служба, с просьбой (т.е. с жалобой) о восстановлении или защите нарушенных прав, свобод или законных интересов каких-либо лиц. Кроме того, подобным основанием АЮД может стать обращение любого лица, содержащее указание на ущемление его законных интересов со стороны воинского должностного лица^[106].

При получении жалобы уполномоченное воинское должностное лицо на основании Федерального закона от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» и главы 6 Дисциплинарного устава Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. № 1495, обязано рассмотреть поступившее обращение и удовлетворить жалобу или оставить ее без удовлетворения^[107].

Также в зависимости от должностного положения военнослужащий обладает определенной компетенцией по ведению дисциплинарного производства, а дисциплинарный проступок становится основанием обязательного осуществления АЮД конкретным воинским должностным лицом.

Однако компетенция воинских должностных лиц в административно-деликтных производствах не ограничивается привлечением подчиненных к дисциплинарной ответственности.

Определяя границы АЮД конкретного субъекта военно-правовых отношений, необходимо обращать внимание на компетенцию органа, в котором данное должностное лицо проходит военную службу. Так, в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, рассматривать дела об административных правонарушениях и разрешать их по существу вправе воинские должностные лица органов федеральной службы безопасности (ст. 23.10, 23.45, 23.46), воинских подразделений федеральной противопожарной службы (ст. 23.34), военные комиссары (ст. 23.11).

Соответственно о возможности проявления всей полноты административно-юрисдикционных полномочий российских воинских должностных лиц уместно заявлять в отношении определенного круга военнослужащих Министерства обороны Российской Федерации, федеральной службы безопасности и органов Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.